اتحادیه شهرداری‌ها؛ تشکل تازه یا صدای واحد شهرها
قانون برنامه هفتم تشکیل اتحادیه‌ای با عضویت همه شهرداری‌های کشور را پیش‌بینی کرده است اما هنوز معلوم نیست این نهاد قرار است فقط محل تبادل تجربه باشد یا به بازیگری مؤثر در بودجه، قانون‌گذاری و خدمات شهری تبدیل شود.
شهرداری‌های یک کشور چرا باید با هم اتحادیه تشکیل دهند؟ برای خرید مشترک تجهیزات، مدیریت پسماند، توسعه خطوط حمل‌ونقل، انتقال تجربه یا برای اینکه هنگام مذاکره با دولت و پارلمان یک صدا داشته باشند؟ در بسیاری از کشورها پاسخ فقط یکی از این گزینه‌ها نیست. اتحادیه‌های شهری از قرارداد میان دو شهرداری کوچک برای استفاده مشترک از تجهیزات آتش‌نشانی آغاز می‌شوند و تا نهادهایی پیش می‌روند که درباره بودجه شهرها با دولت مرکزی مذاکره می‌کنند. حالا همین مسئله برای ایران هم روی میز است. ماده ۸۵ برنامه هفتم تشکیل «اتحادیه شهرداری‌های کل کشور» با عضویت تمام شهرداری‌ها و در قالب یک تشکل غیردولتی را پیش‌بینی کرده اما درباره قدرت واقعی، ساختار اداره و حدود وظایف آن جزئیات چندانی ندارد.
گزارش «گونه‌شناسی همکاری‌های بین‌شهری در جهان» که ۲۲ شهریور از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده، این ابهام را از مسیر تجربه کشورهای دیگر بررسی کرده است. مرز اداری شهرها همیشه با مرز مسئله‌های شهری یکی نیست. حمل‌ونقل، آب، پسماند، آلودگی هوا، توسعه اقتصادی یا حتی مدیریت بحران ممکن است چند شهر را هم‌زمان درگیر کند و اداره جداگانه آنها هزینه بیشتری داشته باشد.
به همین دلیل شهرداری‌ها می‌توانند منابع، نیروی انسانی، تجهیزات و قدرت مذاکره خود را کنار هم بگذارند و بدون آنکه در یک شهرداری بزرگ‌تر ادغام شوند، بخشی از کارها را مشترک انجام دهند. گزارش چهار کارکرد اصلی چنین همکاری‌هایی را هماهنگی در حوزه‌هایی مانند حمل‌ونقل و پسماند، انتقال دانش، دفاع از منافع شهرداری‌ها در برابر نهادهای بالادستی و کاهش هزینه از طریق اجرای پروژه یا خرید مشترک می‌داند.
تجربه کشورها نشان می‌دهد این همکاری می‌تواند از یک قرارداد محدود تا نهادی دارای بودجه و قدرت سیاسی پیش برود. در ایتالیا تا پایان سال ۲۰۲۱، ۵۶۵ اتحادیه شهرداری فعالیت می‌کردند و بررسی مورد استناد گزارش نشان داده عضویت در این اتحادیه‌ها هزینه جاری سرانه را حدود پنج درصد کاهش داده است. در جمهوری چک حدود ۷۰۰ انجمن داوطلبانه شهرداری وجود دارد؛ برخی چندمنظوره‌اند و برخی تنها روی خدماتی مانند پسماند یا توزیع آب کار می‌کنند. بررسی‌های این کشور نیز نشان داده صرفه‌جویی در مدیریت پسماند زمانی بیشتر بوده که همکاری از قالب یک قرارداد ساده فراتر رفته و به نهادی با حضور نمایندگان شهرداری‌ها و مدیران حرفه‌ای تبدیل شده است.
در کره‌جنوبی مسئله از جنس دیگری است. شبکه متروی سئول از محدوده یک شهر فراتر رفته و تا اینچئون و استان گیونگی امتداد یافته است؛ در نتیجه تأمین مالی، برنامه‌ریزی و بهره‌برداری آن بدون همکاری دولت‌های محلی ممکن نیست. در ژاپن نیز اتحادیه‌ها و انجمن‌های مشترک فقط محل گفت‌وگو نیستند و می‌توانند بودجه مستقل داشته باشند و مسئولیت ارائه بعضی خدمات عمومی را از چند دولت محلی تحویل بگیرند. گزارش در مرور اتحادیه‌های ملی نیز به تجربه آمریکا و ژاپن اشاره می‌کند؛ در آمریکا چنین تشکل‌هایی در لابی با کنگره و جذب منابع فدرال برای شهرها نقش دارند و در ژاپن همکاری میان شهرداری‌ها برای مدیریت بحران، زلزله و سونامی و اشتراک نیروی انسانی و منابع به کار گرفته می‌شود.
همه این نمونه‌ها یک شکل ندارند.مرکز پژوهش‌های مجلس برای تشخیص تفاوت آنها هشت معیار در نظر گرفته است: محدوده جغرافیایی، کارکرد اصلی، دامنه همکاری، حوزه تخصصی، مبنای حقوقی، ساختار اداره، میزان قدرت و نوع رابطه با دولت مرکزی. بنابراین یک اتحادیه می‌تواند ملی یا منطقه‌ای باشد، تنها نقش آموزشی داشته باشد یا پروژه اجرا کند، عضویت در آن داوطلبانه یا الزامی باشد و در برابر دولت نهادی مستقل، وابسته یا شریک محسوب شود. مهم‌تر از همه میزان قدرت آن است؛ بعضی اتحادیه‌ها تنها عنوان و نقش تشریفاتی دارند، بعضی در سیاست‌گذاری و چانه‌زنی مؤثرند و گروهی مستقیماً بر قانون‌گذاری و بودجه شهری اثر می‌گذارند.
در قانون برنامه هفتم آمده است اتحادیه باید تمام شهرداری‌های کشور را پوشش دهد، با اتحادیه‌های بین‌المللی ارتباط داشته باشد، تجربه منتقل کند، برنامه آموزشی اجرا کند، مسائل شهرداری‌ها را پیگیری کند و ارتباط آنها با قوای سه‌گانه را افزایش دهد.
شکل حقوقی آن نیز «تشکل غیردولتی» تعیین شده است. اما این اتحادیه بودجه مستقل خواهد داشت؟ آیا می‌تواند درباره سهم شهرداری‌ها از منابع عمومی مذاکره کند؟ در فرایند تدوین قوانین شهری چه جایگاهی خواهد داشت؟ آیا شهرداری تهران و یک شهر کوچک با چند هزار نفر جمعیت در تصمیم‌گیری وزن یکسان خواهند داشت؟ و آیا اتحادیه صرفاً نماینده منافع شهرداری‌ها خواهد بود یا اختیار اجرای پروژه‌های مشترک نیز به آن داده می‌شود؟ خود گزارش هم تأکید می‌کند حکم برنامه هفتم هنوز کلی است و برای رسیدن به یک الگوی قابل اجرا باید این جزئیات روشن شود.
تجربه جهانی در عین حال فقط فهرستی از مزایا نیست. همکاری میان چند شهرداری می‌تواند هزینه خدمات را پایین بیاورد، برنامه‌ریزی منطقه‌ای را تقویت کند و قدرت مذاکره شهرها را بالا ببرد اما هم‌زمان هزینه مذاکره و هماهنگی ایجاد می‌کند و ممکن است منافع میان اعضا به شکل برابر تقسیم نشود یا بخشی از استقلال شهرداری‌ها کاهش پیدا کند. به همین دلیل مرکز پژوهش‌ها تأکید کرده هیچ فرمول واحدی برای اندازه و ساختار مطلوب چنین نهادی وجود ندارد و هر کشور باید میان کارآمدی خدمات، استقلال مدیریت محلی و شیوه نمایندگی شهرها تعادل برقرار کند.