سکوت راهور در برابر مصوبه هیات وزیران؛ صدور گواهینامه موتورسواری زنان چه شد؟
با گذشت حدود هشت ماه از ابلاغ دستورالعمل هیات وزیران برای صدور گواهینامه موتوسواری زنان، هنوز خبری از اجرای آن نیست؛ روندی که حقوقدانان آن را ترک فعل قانونی می‌دانند و بیمه‌ها درباره تبعاتش هشدار می‌دهند.
پس از سال‌ها پیگیری زنان برای دریافت گواهینامه موتورسواری و افزایش راکبان زن، مصوبه‌ای صادر شد که نیروی انتظامی را مکلف به صدور این گواهینامه کرد. هیات وزیران هشتم بهمن سال گذشته به پیشنهاد معاونت رئیس جمهور در امور زنان و خانواده تصویب کرد که فرماندهی کل نیروی انتظامی مکلف است برای صدور گواهینامه موتورسواری زنان، اموزش عملی متقاضیان زن را از طریق مربیان زن و آزمون را با اولویت افسران زن و در صورت کمبود، از آزمون گیرندگان مرد واجد صلاحیت با رعایت ملاحظات شرعی و نظارت مستقیم پلیس راهور انجام دهد.
مسئولان معاونت زنان می‌گویند بعد از صدور این ابلاغیه پیگیری‌ها از وزارت کشور ادامه داشته اما به نتیجه نرسیده است؛ زهرا بهروز آذر، معاون رئیس جمهور در آخرین اظهارات خود اعلام کرد که «تمام ابعاد حقوقی موضوع حل شده، همه دستگاه‌ها از این تصمیم حمایت می‌کنند، اما هنوز مشخص نیست چرا فرایند اجرایی آن آغاز نشده است»؛ پرسشی که تنها نیروی انتظامی پاسخ آن را می‌داند، آن هم در شرایطی که آمار راکبان زن به گواه مشاهدات میدانی و رسمی افزایش پیدا کرده، اما به دلیل صادر نشدن گواهینامه امکان حمایت‌های بیمه‌‌ای وجود ندارد.
حقوقدانان تاکید می‌کنند طبق اصل 138 قانون اساسی تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت پس از طی تشریفات قانونی و ابلاغ، واجد اثر حقوقی هستند و دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند آنها را صرفاً به دلیل عدم موافقت با مفادشان نادیده بگیرند. علاوه بر این تا زمانی که یک مصوبه معتبر از سوی مرجع صالح اصلاح، لغو یا باطل نشده، اصل بر الزام به رعایت آن است؛ چون دستگاه اجرایی مجری قانون، مرجع تشخیص عدم صلاحیت مصوبههای لازم‌الاجرا نیست و اگر دستگاه اجرایی – در این ماجرا یعنی نیروی انتظامی- معتقد باشد مصوبه هیأت وزیران مغایر قانون است، باید از سازوکارهای قانونی برای اعتراض، اصلاح یا ابطال مقرره استفاده کند. با این حال اجرا نکردن مصوبههای هیات وزیران می‌تواند ترک فعل قانونی محسوب می‌شود.
پیمان حاج محمود عطار، حقوقدان توضیح می‌دهد که اجرا نکردن مصوبه هیات وزیران درباره صدور گواهینامه موتورسیکلت برای زنان را باید در سه سطح از یکدیگر تفکیک کرد: سطح اول در حوزه حقوق عمومی است؛ اگر مصوبه در حدود صلاحیت هیات وزیران تصویب، تایید و ابلاغ شده و برای پلیس راهور تکلیف مشخص کرده باشد، اصل بر الزام دستگاه اجرایی به اجرای آن است. سطح دوم، در حوزه اداری است؛ امتناع یا تاخیر بدون عذر قانونی در اجرای تکلیف می‌تواند واجد وصف ترک فعل اداری و نقض وظیفه قانونی باشد و حسب مورد قابلیت اعتراض و پیگیری در مراجع صالح را داشته باشد. در سطح سوم هم اگر موضوع دارای شرایط و ویژگی‌های ترک فعل مجرمانه در قانون تعزیرات باشد، مقام استنکاف‌‌کننده یا جلوگیری‌کننده از سوی مراجع قضایی قابل تعقیب کیفری است.
طبق اخبار منتشر شده مصوبه دولت در این خصوص ماه‌ها پیش صادر شده و پلیس راهور مکلف به اجرای فرایند صدور گواهینامه برای زنان اعلام شده است، با این حال اجرای عملی آن هنوز اغاز نشده است. اگر مصوبه هیات وزیران لازم‌الاجرا باشد و پلیس راهور از اجرای آن خودداری کند، آیا این خودداری صرفا یک تخلف اداری است یا می‌توان آن را «ترک فعل قانونی» و حتی با احراز شرایط، جرم تلقی کرد؟ عطار می‌گوید پاسخ به این پرسش نیازمند تفکیک چند مفهوم از یکدیگر است: « مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسی، هیات وزیران در حدود اختیارات قانونی خود می‌تواند برای اجرای قوانین و تنظیم امور اداری، تصویب‌نامه و ایین‌نامه وضع کند. تصویب‌نامه‌ها و ایین‌نامه‌های دولت پس از طی تشریفات قانونی و ابلاغ، واجد اثر حقوقی هستند و دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند انها را صرفا به دلیل موافق نبودن با مفادشان نادیده بگیرند.»
این وکیل دادگستری تاکید می‌کند که در این پرونده یک مرحله مقدماتی اهمیت اساسی دارد و ابتدا باید متن دقیق مصوبه، حدود اختیار دولت، تاریخ تصویب، تاریخ ابلاغ، دستگاه مخاطب و مفاد تکلیف مقرر برای فراجا و پلیس راهور احراز شود؛ باید مشخص شود مصوبه دقیقا چه حکمی دارد و آیا تشریفات قانونی لازم برای لازم‌الاجرا شدن آن طی شده است.
به گفته او حتی اگر دستگاه اجرایی معتقد باشد مصوبه هیات وزیران مغایر قانون است راهکار حقوقی امتناع خودسرانه از اجرا نیست بلکه سازوکارهای قانونی برای اعتراض، اصلاح یا ابطال مقرره وجود دارد: «اصل ۱۳۸ قانون اساسی نیز سازوکار نظارت بر مصوبات دولت را پیش‌بینی کرده است و مصوبات دولت ضمن ابلاغ برای اجرا، به رئیس مجلس نیز اعلام می‌شوند تا در صورت مغایرت با قوانین مورد بررسی قرار گیرند. از این رو تا زمانی که یک مصوبه معتبر از سوی مرجع صالح اصلاح، لغو یا ابطال نشده باشد، اصل بر الزام به رعایت ان است.»
ترک فعل نیروی انتظامی جرم است؟
به گفته او ترک فعل در ساده‌ترین تعریف، خودداری از انجام عملی است که شخص یا مقام، از نظر قانونی مکلف به انجام آن است، اما هر ترک فعلی جرم نیست و باید میان دو مفهوم تفکیک قائل شد: مفهوم اول ترک فعل اداری یا قانونی است؛ یعنی مقام یا دستگاهی که مکلف به انجام وظیفه‌ای است، آن را انجام نمی‌دهد. مفهوم دوم هم ترک فعل کیفری است؛ یعنی قانونگذار برای خودداری از انجام آن وظیفه، ضمانت اجرای کیفری تعیین کرده و عناصر جرم نیز در رفتار مرتکب جمع شده باشد. این تفکیک در موضوع مورد بحث بسیارمهم است.
عطار اضافه می‌کند صرف این که پلیس راهور هنوز فرایند صدور گواهینامه موتورسیکلت برای زنان را آغاز نکرده باشد، به تنهایی برای انتساب یک جرم کافی نیست و ممکن است دلایل اجرایی، فنی یا قانونی وجود داشته باشد؛ ممکن است مصوبه نیازمند تصویب آیین‌نامه اجرایی یا ایجاد زیرساخت‌های لازم باشد؛ ممکن است ابلاغ رسمی هنوز صورت نگرفته باشد یا اساسا مفاد مصوبه تکلیف فوری برای صدور گواهینامه ایجاد نکرده باشد: «بنابراین قبل از هرگونه تحلیل کیفری باید این سؤال پاسخ داده شود: آیا در زمان مورد بحث تکلیف مشخص، قطعی و قابل اجرای قانونی بر عهده پلیس قرار گرفته است یا خیر؟ اگر پاسخ مثبت باشد، مرحله بعدی آغاز می‌شود.»
عدم اجرای مصوبه، در فرض وجود تکلیف قانونی و لازم‌الاجرا، می‌تواند «ترک فعل قانونی» محسوب شود؛ اما تبدیل این ترک فعل به «جرم» نیازمند احراز عناصر یک عنوان مجرمانه مشخص، به‌ویژه شرایط مقرر در ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی است. به موجب این ماده هرگاه صاحب‌منصب، مستخدم یا مامور دولتی یا شهرداری از مقام خود سوءاستفاده کند و از اجرای اوامر کتبی دولتی، قوانین مملکتی، احکام یا اوامر مقامات قضایی یا هر امر صادرشده از سوی مقامات قانونی جلوگیری کند، با ضمانت اجرای کیفری مواجه خواهد بود. بنابراین، ماده ۵۷۶ می‌تواند در تحلیل حقوقی این مسئله مطرح شود؛ اما نباید در تفسیر آن شتاب کرد.»
او تاکید می‌کند اجرا نکردن با جلوگیری از اجرا یکی نیست؛ موضوعی که شاید مهم‌ترین نکته حقوقی این بحث باشد: «ماده ۵۷۶ صرفا از انجام ندادن سخن نمی‌گوید، بلکه عنصر مهمی را تحت عنوان جلوگیری از اجرا مطرح می‌کند، بنابراین باید پرسید: آیا صرف اینکه پلیس هنوز گواهینامه‌ای صادر نکرده، به معنای جلوگیری از اجرای مصوبه است؟ لزوما خیر. ممکن است یک دستگاه در اجرای یک تکلیف قانونی تاخیر کند؛ اما برای تحقق عنوان کیفری ماده ۵۷۶ باید عناصر مقرر در ماده، از جمله سوءاستفاده از مقام و جلوگیری از اجرای امر قانونی، احراز شود. به بیان دیگر اجرا نکردن یک تکلیف، الزاما به معنای جلوگیری از اجرا نیست و این تمایز مانع از آن می‌شود که هر تاخیر اداری را فورا جرم تلقی کنیم. یکی از عناصر مهم ماده ۵۷۶، عبارت «از مقام خود سوءاستفاده نموده» است؛ بنابراین اگر مقام انتظامی صرفا به دلیل مشکلات فنی یا ضرورت فراهم کردن مقدمات اجرایی، صدور گواهینامه را با تاخیر مواجه کند، ممکن است نتوان عنصر سوءاستفاده از مقام را اثبات کرد. اما اگر مقام یا مسئول ذی‌صلاح، با علم به لازم‌الاجرا بودن مصوبه و با وجود امکان اجرای آن، عامدانه و برخلاف وظیفه قانونی از اجرای مصوبه جلوگیری کند، وضعیت حقوقی متفاوت خواهد بود. در این فرض، موضوع از یک تاخیر اداری فاصله گرفته و امکان بررسی آن در چارچوب ماده ۵۷۶ مطرح می‌شود.»
روند صعودی خسارت‌های تصادف راکبان زن؛ چرا باید گواهینامه صادر شود؟
در پنج ماهه اول امسال حدود 10 پرونده به صندوق خسارت‌های بدنی ارجاع شده و در مجموع بیش از دو میلیارد و 200 میلیون تومان خسارت توسط صندوق پرداخت شده است. مهدی قمصریان، مدیرعامل صندوق خسارت‌های بدنی، سال 1403 در نامه‌ای سرگشاده به زهرا بهروز آذر، معاون رئیس جمهور در امور زنان از برآورد خسارت پنج هزار و 100 میلیارد تومانی بابت 46 هزار فقره پرونده تصادف راکبان زن خبر داده بود؛ اماری که مربوط به سال‌های پیش از انتشار این نامه بوده است.
قمصریان در سال‌های گذشته بارها آمارهایی درباره خسارت مالی ناشی از صادر نکردن گواهینامه موتور برای زنان اعلام کرده بود، با این حال تاکید می‌کند نباید فقط از منظر آماری به این ماجرا نگاه کرد. او در گفت‌وگو با آتیه آنلاین می‌گوید مساله صادر نکردن گواهینامه موتورسواری زنان فقط آمار نیست و روشن است که تعداد آن افزایشی است؛ چون وقتی گواهینامه‌ای صادر نمی‌شود، به تبع آن بیمه‌نامه هم خریداری نمی‌شود.
روزنامه اطلاعات مدتی پیش نوشت که «بر اساس آمار فروش شرکت‌های تولیدی ظرف ۲ سال گذشته بالغ بر ۶۰۰ هزار دستگاه انواع موتورسیکلت به خانم‌ها فروخته شده که حداقل ۸۵ درصد از آنها در معابر شهری توسط راکبان زن فاقد گواهینامه رانندگی در حال استفاده هستند.» قمصریان هم به این آمار اشاره می‌کند و معتقد است با ادامه روند فعلی میزان تصادف راکبان زن هم افزایش پیدا می‌کند؛ به همین دلیل فرایند آن باید اصلاح شود تا در صورت وقوع تصادف، شرکت‌های بیمه اقدامات حمایتی لازم را انجام دهند: «اولین دغدغه ما راننده بدون بیمه است که اگر مقصر تصادف باشد هیچ خدمتی دریافت نمی‌کند. زنان امروز موتورهایی با حجم کم سوار می‌شوند، امابه مرور زمان آنها هم به سمت استفاده از موتورهایی با حجم بالا می‌روند.»
امکان پیگیری زنان از دیوان عدالت اداری
به گفته عطار، زنان متقاضی می‌توانند به دیوان عدالت اداری مراجعه کنند: «اگر دستگاه اجرایی از اجرای یک مقرره لازم‌الاجرا خودداری کند و این خودداری موجب تضییع حق اشخاص شود، موضوع می‌تواند از منظر حقوق اداری و صلاحیت دیوان عدالت اداری نیز مورد بررسی قرار گیرد. در اینجا مسئله اصلی الزام دستگاه اجرایی به انجام وظیفه قانونی است؛ درحالی‌که در مسیر کیفری، باید وجود جرم و عناصر قانونی آن اثبات شود. از این منظر مسیر اداری و مسیر کیفری الزاما رقیب یکدیگر نیستند و ممکن است یک رفتار از منظر حقوق اداری قابل اعتراض باشد، ولی هنوز شرایط لازم برای انتساب جرم را نداشته باشد.»
اما مراجعه به دیوان عدالت اداری هم ممکن است نتیجه‌بخش نباشد. حمیدرضا آقابابائیان وکیل پایه یک دادگستری، سال گذشته در گفت‌وگویی درباره تجربه شکایت به دیوان عدالت اداری توضیح داده بود؛ به گفته او سال 1398 و بعد از صدور رای بدوی یکی از شعب دیوان عدالت اداری درباره الزام صدور گواهینامه موتورسواری برای زنان، نیروی انتظامی در مورد این رای تقاضای تجدیدنظر کرده و ستاد امر به معروف استان اصفهان را هم به عنوان معترض ثالث وارد این دعوا می‌کند تا در نهایت بتوانند دعوای این زن را رد کنند. این طرح دعوا که با شکایت یک زن آغاز شده بود، به شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری اصفهان ارجاع و در نهایت دعوای طرح شده از سوی آن زن رد شد.