یارانه حق بیمه؛ راهکاری برای گسترش پوشش تامین اجتماعی
تجربه هفت کشور نشان می‌دهد یارانه حق بیمه می‌تواند هزینه ورود به نظام تامین اجتماعی را برای شاغلان غیررسمی، خوداشتغالان و بنگاه‌های کوچک کاهش دهد.
یکی از موانع مشارکت در نظام‌های تامین اجتماعی، به‌ویژه در کشورهای با درآمد پایین و متوسط، ناتوانی افراد و بنگاه‌های کوچک در پرداخت منظم حق بیمه است. این مشکل در میان شاغلان اقتصاد غیررسمی و افراد با درآمد متغیر، شدیدتر است. یارانه حق بیمه یکی از ابزارهای سیاست‌گذاری برای کاهش این مانع محسوب می‌شود.
انجمن بین‌المللی تامین اجتماعی (ISSA) و سازمان بین‌المللی کار (ILO) در سال ۲۰۲۵، با بررسی تجربه‌های کشورهای مختلف، یارانه حق بیمه را سازوکاری مالی تعریف کردند که هزینه پرداخت حق بیمه را برای کارگران و کارفرمایان، به‌ویژه افراد شاغل در مشاغل غیررسمی یا آسیب‌پذیر، کاهش می‌دهد تا مشارکت در نظام بیمه‌ای مقرون‌به‌صرفه‌تر و پوشش اجتماعی مستمر باشد.
این حمایت می‌تواند به شکل پرداخت مبلغی ثابت از سوی دولت، کاهش نرخ حق بیمه، ادغام پرداخت مالیات و حق بیمه در یک سازوکار واحد یا ارائه مشوق به گروه‌های مشخص شغلی و بنگاه‌ها باشد.
با این حال، مشکل همه افراد صرفا پایین بودن درآمد نیست. برای بسیاری از خوداشتغالان، درآمد در ماه‌های مختلف تغییر می‌کند و پرداخت‌های ماهانه ثابت، مبالغ پایه بدون انعطاف و جریمه تاخیر، ادامه مشارکت را دشوار می‌کند. بنابراین، کاهش مبلغ حق بیمه لزوما مشکل نامنظم بودن پرداخت‌ها را حل نمی‌کند.
گزارش مشترک ایسا و ILO با عنوان «پر کردن شکاف پوشش: حمایت از شاغلان از طریق یارانه حق بیمه تامین اجتماعی»، هفت تجربه از برزیل، اردن، مالزی، فیلیپین، تونس، ترکیه و اروگوئه را بررسی کرده است.
تصویری جهانی از سیاست‌های یارانه‌ای
در مجموعه ۴۱ طرح بررسی‌شده، رایج‌ترین هدف، کاهش شکاف پوشش بیمه‌ای برای گروه‌های مشخص بود. کشورهای کم‌درآمدتر در میان نمونه‌های بررسی‌شده معمولا بر گسترش پوشش تاکید بیشتری داشتند و کشورهای پردرآمد اهداف متنوع‌تری، از جمله کاهش هزینه اشتغال را دنبال می‌کردند.
از نظر طراحی، ۱۹ طرح مبلغ ثابتی را به‌عنوان یارانه ارائه می‌کردند و ۱۱ طرح نرخ حق بیمه را کاهش می‌دادند. کمک‌های متناسب با پرداخت بیمه‌شده یا تامین کامل حق بیمه توسط شخص ثالث کمتر رایج بود. همچنین ۶۱ درصد طرح‌ها دائمی بودند؛ سهمی که در کشورهای پردرآمد به ۷۳ درصد می‌رسید. در ۸۸ درصد طرح‌ها هم افراد مشمول، همان مزایای اصلی سایر بیمه‌شدگان را دریافت می‌کردند.
تامین مالی این طرح‌ها چهار الگوی اصلی داشت: تامین مستقیم از بودجه عمومی (۵۴ درصد موارد)، یارانه متقاطع درون نظام تامین اجتماعی (۲۴ درصد)، ترکیبی از این دو (۱۰ درصد) و نهادهای تامین‌کننده مالی یا بخش خصوصی (۱۲ درصد).
همچنین ۸۰ درصد طرح‌هایی که اطلاعات پوشش آنها در دسترس بود، کمتر از چهار درصد جمعیت در سن کار را پوشش می‌دادند و در دو سوم آنها این سهم کمتر از دو درصد بود. بنابراین، محدود بودن پوشش الزاما به معنای شکست طرح نیست و می‌تواند نتیجه هدف‌گیری گروه‌های خاص باشد. با این حال، اطلاعات قابل مقایسه‌ای درباره میزان پوشش موثر جمعیت هدف در دسترس نبود.
برزیل؛ گسترش رسمی‌سازی با هزینه‌های بلندمدت
برزیل از سال ۲۰۰۶ با اجرای طرح «سیمپلس ناسیونال» و سپس برنامه «سیمی» در سال ۲۰۰۹، مالیات‌های فدرال، ایالتی و شهری و حق بیمه تامین اجتماعی را در یک پرداخت ماهانه ادغام کرد. در این نظام، کارآفرینان خرد انفرادی پنج درصد حداقل دستمزد را برای تامین اجتماعی می‌پردازند؛ در حالی که نرخ نظام عمومی ۲۰ درصد است.
تعداد بنگاه‌های ثبت‌شده از ۴.۳ میلیون در سال ۲۰۱۰ به ۲۲.۶ میلیون در سال ۲۰۲۳ افزایش یافت و درآمد این نظام معادل ۱.۲۱ درصد تولید ناخالص داخلی گزارش شد. با این حال، کاهش پایه پرداخت حق بیمه نگرانی‌های در صندوق‌های سرمایه‌گذاری ایجاد کرد. برای بخش سیمی، کسری پیش‌بینی‌شده طی ۷۵ سال به ۸۷.۱ میلیارد دلار می‌رسد. اختلاف شدید میان نرخ ویژه و نرخ عمومی هم ممکن است انگیزه رشد بنگاه‌ها را کاهش دهد؛ پدیده‌ای که به «کوچک ماندن مالیاتی» معروف شده است.
اردن؛ حمایت مالی و اهمیت ارتباط مستقیم با بنگاه‌ها
طرح «استداما پلاس‌پلاس» پس از همه‌گیری کووید ۱۹ و آشکار شدن شکاف‌های ساختاری نظام تامین اجتماعی اردن راه‌اندازی شد. این برنامه کارگران ثبت‌نشده در بنگاه‌های خرد، کوچک و متوسط و خوداشتغالان، به‌ویژه افراد با درآمد ماهانه کمتر از ۵۰۰ دینار اردن را هدف قرار داد.
یارانه‌ها به‌صورت پرداخت‌های ثابت به کارگران و کارفرمایان ارائه می‌شد و مجموع حمایت برای هر کارگر طی ۱۲ ماه به ۷۶۰ دینار، معادل ۱۰۷۲ دلار می‌رسید. تا ژانویه ۲۰۲۵، بیش از ۴۰ هزار کارگر در برنامه ثبت‌نام کرده بودند؛ رقمی معادل افزایش ۱۸.۲ درصدی ثبت‌نام سالانه. نتایج اولیه نشان داد بیش از ۷۵ درصد افرادی که دوره یارانه را تکمیل کردند، پرداخت حق بیمه با نرخ کامل را ادامه دادند.
با این حال، ریزش مشارکت در میان زنان و خوداشتغالان اردنی بیشتر بود. یک آزمایش کنترل‌شده تصادفی هم نشان داد مراجعه حضوری به بنگاه‌ها، مشارکت آنها را ۱۴ درصد افزایش می‌دهد.
بررسی ۱۰۲۸ خوداشتغال در اردن نشان داد ۹۱ درصد افرادی که حق بیمه نمی‌پرداختند، مشکلات مالی را دلیل اصلی معرفی کرده‌اند. اما نامنظمی درآمد برای خوداشتغالان غیرا‌ردنی پیش‌بینی‌کننده معناداری برای عدم پرداخت بود؛ نتیجه‌ای که برای خوداشتغالان اردنی پس از کنترل عوامل دیگر مشاهده نشد. این تفاوت نشان می‌دهد سیاست‌گذار باید میان فقر درآمدی و دشواری زمان‌بندی پرداخت‌ها تمایز بگذارد.
مالزی و فیلیپین؛ نقش بسترهای پرداخت و مشارکت غیردولتی
در مالزی، طرح «آی‌ساران» صندوق تامین آتی کارکنان، ۱۵ درصد پس‌انداز داوطلبانه خوداشتغالان را تا سقفی مشخص تطبیق می‌دهد. با وجود استقبال محدود در سال‌های نخست، پس از همکاری صندوق با پلتفرم‌های کاری و کسر خودکار حق بیمه هنگام پرداخت دستمزد، میزان مشارکت طی 5 سال، ۲۴ برابر شد. این تجربه نشان می‌دهد سهولت پرداخت می‌تواند به اندازه مبلغ یارانه اهمیت داشته باشد.
در فیلیپین، برنامه تامین‌کنندگان یارانه حق بیمه، امکان حمایت شرکت‌ها، سازمان‌های غیردولتی و افراد از پرداخت حق بیمه خوداشتغالان و کارگران مهاجر را فراهم کرده است. تا مارس ۲۰۲۴، تنها ۱۰ سازمان تامین‌کننده ثبت شده بودند که ۶۸۵ کارگر را پوشش می‌دادند. این طرح نشان می‌دهد منابع تامین مالی می‌تواند فراتر از دولت، کارفرما و خود بیمه‌شده باشد، اما برای ادامه پوشش پس از پایان حمایت، سازوکار پایداری وجود ندارد.
تونس، ترکیه و اروگوئه؛ کاهش هزینه و کفایت مستمری
در تونس، حق بیمه ترکیبی خوداشتغالان ۱۴.۷۱ درصد و بر اساس طبقات درآمدی است (کمتر از ۲۵.۷۵ درصد بخش غیردولتی) اما برخی مزایا محدودتر است؛ شمار بیمه‌پردازان خوداشتغال در ۲۰۰۰–۲۰۲۰ در بخش غیرکشاورزی حدود ۳.۵ برابر و در کشاورزی حدود ۳ برابر شد، هرچند ماهیگیران، کارگران خانگی و صنعتگران با درآمد نامنظم کمتر استقبال کردند.
در ترکیه، یارانه دائمی و سراسری ۵ درصدی حق بیمه کارفرما از سوی خزانه‌داری پرداخت می‌شود و طرح ۶ درصدی حمایت بیشتری برای استان‌های کمترتوسعه‌یافته دارد؛ ارزیابی‌ها افزایش ۶ تا ۸ درصدی اشتغال رسمی را نشان می‌دهد، اما نبود تاریخ پایان و برآورد هزینه برای یارانه ۵ درصدی پایداری مالی را تهدید می‌کند.
در اروگوئه، نظام «مونوتریبیوتو» مالیات و حق بیمه صاحبان کسب‌وکارهای کوچک را در یک پرداخت ساده ادغام می‌کند و نرخ حق بیمه آن ۴۳ درصد کمتر از نظام عمومی است. در این کشور تعداد بیمه‌پردازان از ۲۵۶۶ نفر در دسامبر ۲۰۰۶ به ۴۹ هزار و ۴۲۰ نفر در دسامبر ۲۰۲۲ رسید.
درس‌های سیاستی؛ یارانه به‌تنهایی کافی نیست
تجربه این کشورها نشان می‌دهد انتخاب ابزار حمایتی باید پس از شناسایی دقیق مانع مشارکت صورت گیرد. اگر مشکل اصلی بالا بودن هزینه حق بیمه باشد، یارانه می‌تواند موثر باشد؛ اما در صورت نامنظمی درآمد، پرداخت‌های انعطاف‌پذیر، امکان تعویق یا جبران پرداخت‌های معوق و محاسبه درآمد در دوره‌ای طولانی‌تر ممکن است ضروری باشد.
شیوه تامین مالی هم تعیین‌کننده است. پرداخت مستقیم از بودجه، هزینه را شفاف می‌کند، اما به تداوم حمایت سیاسی و مالی وابسته است. یارانه متقاطع درون صندوق‌ها ممکن است اجرای ساده‌تری داشته باشد، ولی باید از نظر اکچوئری پایدار باشد. حمایت اهداکنندگان و بخش خصوصی هم می‌تواند اجرای آزمایشی را تسهیل کند، اما بدون برنامه مشخص برای تامین مالی بلندمدت، دستاوردها در معرض خطر قرار می‌گیرند.
ارزیابی عملکرد نباید فقط به شمار ثبت‌نام‌شدگان محدود شود. میزان استمرار پرداخت، کفایت مزایای آینده، هزینه عمومی و اثر واقعی بر رسمی‌سازی اشتغال باید بررسی شود. همچنین اطلاعات تفکیک‌شده بر اساس جنسیت و سایر شاخص‌های آسیب‌پذیری ضروری است. در اردن، زنان بیش از دو برابر مردان احتمال داشت برنامه را زودتر ترک کنند؛ مسئله‌ای که با قراردادهای کوتاه‌مدت در برخی بخش‌ها ارتباط داشت. در آرژانتین هم نظام ویژه کارگران خانگی، بدون آنکه هدف جنسیتی صریحی داشته باشد، نیروی کاری را پوشش می‌دهد که ۹۸.۴ درصد آن زن هستند.
در نهایت، یارانه حق بیمه جایگزین سیاست‌های گسترده‌تر افزایش درآمد شاغلان کم‌درآمد و غیررسمی نیست. هیچ‌یک از هفت کشور مطالعه‌شده در گزارش مشترک ایسا و ILO جزو کشورهای کم‌درآمد نبودند. بنابراین، اثربخشی این ابزار به توان پرداخت حق بیمه در میان شاغلان، فضای مالی و اقتصاد کلان و هماهنگی آن با سیاست‌های مکمل بستگی دارد.
در نهایت گسترش پایدار تامین اجتماعی زمانی امکان‌پذیر است که کاهش هزینه ورود به نظام بیمه‌ای با پرداخت‌پذیری واقعی، حفظ کفایت مستمری و سلامت مالی صندوق‌ها همراه شود.
منبع: ISSA