دیگر نمیتوان تامین حداقل معیشت را عقب انداخت
پنج تا هفت میلیون نفر در کشور دچار فقر غذاییاند، بسیاری پس از جنگ ۴۰ روزه بیکار شدهاند و تورم مزمن تابآوری خانوادهها را فرسوده کرده است. بسیاری از نظامهای رفاهی در دل بحرانها متولد شدهاند زیرا دولتها دریافتهاند که بدون تضمین حداقلی از امنیت اجتماعی، حتی موفقترین برنامههای اقتصادی نیز با بیثباتی روبهرو خواهند شد. در ایران چه زمانی وقت اولویت دادن به سیاستگذاری اجتماعی است؟
اگرچه حملات امریکا به سواحل جنوبی فرصت اندک آتشبس را به پایان رساند، اما در همین مدت و زمزمههای تصمیمات شوکآور اقتصادی باعث شد موضوع سیاستگذاری اجتماعی اهمیت بیشتری پیدا کند. پرسش این بود که اگر در بهترین سناریو جنگ به پایان برسد و درهای اقتصاد ایران دوباره به روی جهان باز شود و منابع تازهای در اختیار دولت قرار گیرد، اولویت سیاستگذاری باید چه باشد؟ آیا تمام تمرکز باید بر شاخصهای رشد اقتصادی و اصلاحات مالی قرار گیرد یا زمان آن رسیده که سیاستگذاری اجتماعی به یکی از اولویتهای اصلی دولت تبدیل شود؟
کوثر کریمیپور، جامعهشناس، با استناد به تجربه تاریخی کشورها میگوید: اصلاح نظام مالی، بانکی، بودجهای و مالیاتی ضروری است، اما بدون یک بسته اجتماعی جامع ــ مبتنی بر تضمین امنیت غذایی، ایجاد اشتغال عمومی و حمایت از تأمین مسکن ــ به نتیجه نخواهد رسید. به باور او، دورههای پساجنگ در بسیاری از کشورها نقطه آغاز اصلاحات بزرگ اجتماعی بودهاند و ایران نیز میتواند در این بحران به بازسازی رابطه دولت و جامعه بپردازد؛ در غیر این صورت، هزینههای اجتماعی و اقتصادی بحران بهمراتب سنگینتر خواهد شد:
رویکرد اقتصادی پس از جنگ باید چگونه باشد و باید سیاستگذاری اقتصادی را به چه سمتی ببریم؟
برای پاسخ به این پرسش باید به خاستگاه نظامهای رفاهی برگردیم. نظامهای رفاه و تأمین اجتماعی برای تضمین حقوق بنیادین اجتماعی ــ شامل خوراک، مسکن، آموزش و بهداشت ــ و تنظیم استانداردهای کار، دستمزد و بیمههای اجتماعی به وجود آمدهاند. نخستین بیمههای اجتماعی مقدم بر جنگهای جهانیاند: آلمانِ بیسمارک در دهه ۱۸۸۰ میلادی، از بیم گسترش جنبش سوسیالیستی، بیمههای درمان (۱۸۸۳)، حوادث کار (۱۸۸۴) و سالمندی و ازکارافتادگی (۱۸۸۹) را بنا نهاد و بریتانیا نیز در فاصله سالهای ۱۹۰۸ تا ۱۹۱۱ قانون مستمری سالمندان و قانون بیمه ملی را تصویب کرد. با این حال، آنچه این برنامههای پراکنده را به «دولت رفاه» با وزارتخانه، بوروکراسی ملی و مالیاتستانی مدرن بدل کرد، بحرانها و در رأس آنها جنگ جهانی اول بود.
پژوهش پترسن، اشمیت و اُبینگر (۲۰۲۳) درباره تأسیس وزارتخانههای رفاهی در حدود ۳۰ کشور نشان میدهد موج اصلی تأسیس وزارتخانههای مستقل کار، رفاه و بهداشت دقیقاً در سالهای جنگ جهانی اول و بلافاصله پس از آتشبس رخ داد و احتمال تأسیس این نهادها در دوران جنگ و پساجنگ چند برابر دوران صلح بود. موج دوم و کوچکتری نیز در دوران جنگ جهانی دوم شکل گرفت؛ ژاپن در سال ۱۹۳۸ و در بحبوحه جنگ با چین وزارت بهداشت و رفاه را تأسیس کرد و در استرالیا دولت فدرال به سیاست اجتماعی ورود کرد. البته استثناهایی هم وجود دارد: فرانسه (۱۹۰۶)، نیوزیلند، بلژیک و کانادا پیش از جنگ جهانی اول وزارت کار داشتند و در آمریکا این رکود بزرگ بود ــ نه جنگ ــ که با قانون تأمین اجتماعی ۱۹۳۵ دولت رفاه فدرال را پدید آورد.
چرا نظامهای رفاهی معمولاً پس از جنگها و بحرانهای بزرگ شکل گرفتهاند؟
پیوند میان جنگ و شکلگیری نظامهای رفاهی از چند سازوکار ناشی میشود. نخست، منطق «سربازگیری از ثروت»؛ این ایده که وقتی شهروندان جان خود را در جنگ به خطر میاندازند، صاحبان ثروت نیز باید با پرداخت مالیاتهای تصاعدی در جبران هزینههای آن سهیم باشند و از این مسیر زمینه بازتوزیع درآمد فراهم شود. دوم، ابعاد گسترده ویرانی جنگ؛ کمبود غذا، تورم، افزایش شمار معلولان، بیوگان و یتیمان و نیز همهگیری آنفلوانزای ۱۹۱۸ از توان خیریهها و خانوادهها خارج بود و دولتها را ناگزیر به مداخله مستقیم کرد. سوم، هراس دولتها از گسترش ناآرامیهای اجتماعی و انقلابهای کارگری که رفاه اجتماعی را به ابزاری برای حفظ ثبات سیاسی تبدیل کرد. چهارم، نقش نهادهای بینالمللی؛ تأسیس سازمان بینالمللی کار در ۱۹۱۹ و انتشار گزارش بوریج در ۱۹۴۲ نیز به گسترش الگوی دولت رفاه پس از جنگ کمک کردند.
مرور این تجربه تاریخی نشان میدهد نظامهای رفاهی نه در دوران رونق اقتصادی، بلکه در اوج بحرانها و بلافاصله پس از آنها شکل گرفتهاند. پس از جنگهای جهانی، دولتها با میلیونها انسان آسیبدیده و از دست رفتن معیشت خانوارها روبهرو بودند و کمکهای خیریه دیگر پاسخگو نبود. به همین دلیل دولتها با گسترش مالیات بر درآمد و ثروت، منابع لازم برای حمایت از آسیبدیدگان را فراهم کردند. بنابراین رفاه اجتماعی محصول دوران وفور نیست، بلکه پاسخی به بحران و ابزاری برای حفظ انسجام اجتماعی و ثبات سیاسی است.
اگر این تجربه تاریخی را به شرایط امروز ایران تعمیم دهیم، آیا اکنون در نقطهای قرار گرفتهایم که سیاستگذاری اجتماعی باید در اولویت قرار بگیرد؟
به نظر من دقیقاً همینطور است. ما فقط با پیامدهای یک جنگ کوتاهمدت مواجه نیستیم. جامعه ایران از اواخر دهه ۱۳۹۰ تاکنون مجموعهای از بحرانهای متوالی را پشت سر گذاشته است؛ خروج آمریکا از برجام، جهش ارزی، اعتراضات، همهگیری کرونا، تورمهای بسیار بالا، کاهش قدرت خرید و در نهایت جنگ اخیر که هنوز هم ادامه دارد. مردم سالهاست زیر فشار انباشته قرار دارند.
مسئله فقط این نیست که امروز تورم بالاست؛ بلکه میانگین تورم در چند سال متوالی در سطحی کمسابقه قرار گرفته است. در چهار دهه گذشته دورههایی از جهش قیمتها را تجربه کردهایم، اما آنچه از اواخر دهه ۹۰ تاکنون رخ داده، استمرار چندساله تورم بسیار بالاست و همین استمرار، تابآوری خانوارها را بهشدت کاهش داده است.
چشمانداز آینده هم چندان مثبت نیست؛ حتی در خوشبینانهترین سناریوهایی که نهادهای رسمی مانند وزارت امور اقتصاد و دارایی یا سازمان برنامه و بودجه ترسیم میکنند، تورم همچنان بالا باقی میماند. بنابراین اگر تصور کنیم صرفاً با بهبود روابط خارجی یا افزایش درآمدهای نفتی مشکلات اجتماعی حل میشود، دچار خطا شدهایم؛ چراکه بدون سیاست اجتماعی، هیچ برنامه اقتصادی پایداری شکل نخواهد گرفت. برای عبور امن از شرایط جنگی و پساجنگ، علاوه بر اصلاحات بودجهای، مالی و بانکی، به یک بسته جامع رفاهی نیاز داریم؛ بستهای که امنیت غذایی، اشتغال عمومی و حمایت از اقشار آسیبپذیر را در اولویت قرار دهد.
شما از ضرورت «مقید کردن نظام مالی» صحبت میکنید. لطفاً جزئیات بیشتری توضیح دهید.
منظور این است که دولت باید انضباط مالی واقعی ایجاد کند. بخشی از تورم نتیجه کسری بودجه است، اما مسئله فقط کسری بودجه نیست؛ نظام بانکی، بودجه ارزی، نحوه تخصیص منابع و نظام مالیاتی همگی نیازمند اصلاحاند. برای مثال، بانکها نباید تسهیلات نقدی برای تولید پرداخت کنند؛ در شرایط تورمی بخش زیادی از این منابع به سمت بازارهای غیرمولد مانند طلا و ارز میرود. در حالی که میتوان تسهیلات را به صورت غیرنقدی و در قالب زنجیره تولید اختصاص داد؛ یعنی منابع مستقیماً صرف خرید مواد اولیه، تجهیزات یا تکمیل پروژههای تولیدی شود.
در حوزه ارزی نیز کشور نیازمند بودجه ارزی شفاف است. از ابتدای سال باید مشخص باشد چه میزان ارز برای دارو، کالاهای اساسی، نهادههای دامی و سایر نیازهای ضروری اختصاص مییابد و دولت به همان برنامه پایبند بماند. در شرایطی که منابع محدود است، اولویتبندی اهمیت پیدا میکند و نباید کالاهای کماهمیت در کنار کالاهای حیاتی در یک صف تخصیص ارز قرار بگیرند. اقدام ضروری بعدی اصلاح نظام مالیاتی است؛ حجم بالای معافیتها و فرار مالیاتی موجب شده دولت بخش قابل توجهی از منابع بالقوه خود را از دست بدهد. افزایش درآمدهای مالیاتی ــ بهویژه از محل حذف معافیتهای غیرضروری و مقابله با فرار مالیاتی ــ میتواند بخشی از کسری بودجه را جبران کند. از سوی دیگر، فعالیتهای غیرمولد باید هزینه بیشتری داشته باشند؛ با ابزار مالیات میتوان سوداگری را پرهزینهتر و سرمایهگذاری در تولید را جذابتر کرد.
مهمترین اولویتهای سیاست اجتماعی در شرایط کنونی چیست؟
سه اولویت کاملاً روشن وجود دارد: امنیت غذایی، اشتغال و مسکن. نخستین مسئله امنیت غذایی است. جنگ اخیر که هنوز هم ادامه دارد نشان داد وابستگی برخی کالاهای اساسی به ارز بسیار بالاست؛ بخش عمده قیمت مرغ و تخممرغ به نهادههای وارداتی وابسته است، روغن وابستگی بسیار زیادی به واردات دارد و در کالاهایی مانند برنج و گوشت نیز سهم ارز قابل توجه است.
از سوی دیگر، پس از حذف ارز ترجیحی قرار بود بخشی از افزایش قیمتها از طریق پرداختهای حمایتی جبران شود، اما تورم شدید مواد غذایی ارزش واقعی این حمایتها را کاهش داده است؛ بنابراین لازم است میزان حمایتها برای اقشار آسیبدیده و آسیبپذیر متناسب با تورم اصلاح شود. به بیان دیگر، به نظر من بهتر است حمایتهای بیشتر هدفمندتر بشوند. بسیاری از کشورها در حوزه امنیت غذایی از حمایتهای همگانی فاصله گرفتهاند و منابع محدود خود را بر گروههای آسیبپذیر ــ کودکان، زنان باردار، مادران شیرده و خانوارهای فقیر ــ متمرکز میکنند. همچنین به جای پرداخت صرفاً نقدی، استفاده از کالابرگ مقداری که حداقل کالری مورد نیاز هر فرد را تأمین کند، اثربخشی بیشتری دارد.
باید توجه داشته باشیم که امروز دیگر فقط با کاهش مصرف روبهرو نیستیم، بلکه با فقر غذایی مواجه شدهایم. برآوردها نشان میدهد پنج تا کمتر از هفت میلیون نفر ــ یعنی تا حدود هفت درصد جمعیت ــ در ایران دچار فقر غذاییاند؛ به این معنا که مجموع درآمد خانوار حتی برای تأمین سبد استاندارد غذایی هم کافی نیست. این در حالی است که در سالهای گذشته این نسبت حدود یک تا دو درصد جمعیت بود. این مسئله بهویژه درباره کودکان بسیار نگرانکننده است: اگر کودک در هزار روز نخست زندگی دچار سوءتغذیه شود، آثار آن ممکن است تا پایان عمر باقی بماند. بنابراین هر روز تأخیر در مداخله دولت، یعنی کاهش بیشتر کیفیت تغذیه خانوارها و آسیب به نسل آینده. به همین دلیل امنیت غذایی باید نخستین اولویت سیاست اجتماعی باشد.
درباره اشتغال چه راهکاری پیشنهاد میکنید؟
وضعیت بازار کار پیش از جنگ نیز مطلوب نبود و جنگ آن را تشدید کرد. بر اساس آمارهای رسمی، در بازه زمانی شروع جنگ تا ۱۸ فروردین که آتش بس اولیه اعلام شد، بیش از سه هزار واحد صنعتی و تولیدی آسیب دیدند؛ درآمد مشاغل غیررسمی کاهش یافت، کسبوکارهای پلتفرمی دچار افت درآمد شدند و درخواست بیمه بیکاری افزایش پیدا کرد. در چنین شرایطی دولت باید نقش «کارفرمای نهایی» را ایفا کند و برنامههای اشتغال عمومی را اجرا کند؛ همان کاری که بسیاری از کشورها در دورههای بحران انجام دادهاند.
اشتغال عمومی به معنای استخدام دائمی نیست. دولت میتواند در این مقطع پروژههای زیرساختی مشخصی تعریف کند ــ مانند بهینهسازی مصرف انرژی، تکمیل پروژههای نیمهتمام، ساخت مسکن یا بازسازی زیرساختها ــ و افراد بیکار را پس از آموزشهای کوتاهمدت در این پروژهها به کار گیرد. این نوع اشتغال علاوه بر ایجاد درآمد برای خانوارها، دارایی عمومی نیز تولید میکند و در صورت طراحی صحیح، آثار تورمی کمتری دارد.
برخی معتقدند تا رشد اقتصادی شکل نگیرد، امکان توسعه رفاه وجود ندارد. پاسخ شما چیست؟
این نگاه از نظر تاریخی و تجربی دقیق نیست. رابطه رشد اقتصادی و کاهش فقر یک رابطه خطی نیست؛ کشورهایی وجود دارند که تولید ناخالص داخلی بالایی دارند اما نابرابری و فقر در آنها همچنان گسترده است. آنچه تعیینکننده است، نحوه توزیع منابع و کیفیت نظام مالی و رفاهی است. اگر نظام مالی منضبط و سیاست اجتماعی کارآمدی وجود داشته باشد، حتی در شرایط رشد پایین نیز میتوان از گسترش فقر جلوگیری کرد. بنابراین رفاه را نباید به آیندهای نامعلوم و تحقق رشد اقتصادی موکول کرد؛ سیاست اجتماعی باید همزمان با اصلاحات اقتصادی اجرا شود.
مهمترین توصیهتان به سیاستگذاران در این دوران و دوره پساجنگ چیست؟
مهمترین نکته این است که کشور دیگر فرصت تعویق تضمین کف اجتماعی را ندارد. اصلاح نظام مالی، اصلاح نظام بانکی، انضباط بودجهای و اصلاح نظام مالیاتی ضروریاند، اما بدون یک بسته اجتماعی جامع موفق نخواهند شد. این بسته باید بر سه محور اصلی استوار باشد: تضمین امنیت غذایی، ایجاد اشتغال عمومی و حمایت از تأمین مسکن. در کنار اینها آموزش و سلامت نیز نباید فراموش شوند، زیرا آسیبهای ناشی از کرونا، تعطیلی مدارس و فشارهای اقتصادی آثار بلندمدتی بر سرمایه انسانی کشور گذاشته است.
دورههای پساجنگ در بسیاری از کشورها به نقطه آغاز اصلاحات بزرگ اجتماعی تبدیل شدهاند. اگر این تجربه تاریخی را جدی بگیریم، میتوان از بحران کنونی برای بازسازی رابطه دولت و جامعه و ایجاد نظامی کارآمدتر در حوزه رفاه استفاده کرد. در غیر این صورت، هزینههای اجتماعی و اقتصادی بحران بهمراتب سنگینتر خواهد شد.