نظارت بیچارچوب بر شهرداریها؛ وقتی وزارت کشور ابزار دارد اما اختیار شفاف ندارد
گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد نظارت حاکمیتی بر شهرداریها میان قوانین پراکنده، موازیکاری نهادی و ضعف ضمانت اجرایی گرفتار شده است.
شهرداریها با بیش از ۳۰۰ هزار نیروی انسانی و گردش مالی بالغ بر ۵۰۰ هزار میلیارد تومان، یکی از بزرگترین نهادهای عمومی کشورند؛ نهادی که زندگی روزمره شهروندان از خیابان و حملونقل تا خدمات شهری و محیطزیست به عملکرد آن گره خورده است. با این حال، گزارش جدید مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی نشان میدهد نظارت وزارت کشور بر این نهاد قدرتمند و پرهزینه، نه بر پایه یک چارچوب قانونی منسجم، بلکه بر مجموعهای از قوانین پراکنده، تفسیرپذیر و فاقد ضمانت اجرایی استوار است؛ وضعیتی که به گفته پژوهشگران، کارایی، شفافیت و پاسخگویی مدیریت شهری را با چالش جدی مواجه کرده است.
شهرداریها؛ نهادهای بزرگ با مسئولیتهای گسترده
شهرداری در ایران بهعنوان یک مؤسسه عمومی غیردولتی، مهمترین رکن مدیریت محلی محسوب میشود. گستره وظایف شهرداریها، از عمران و خدمات شهری گرفته تا حملونقل، پسماند، بهداشت عمومی و حتی مشارکتهای اجتماعی، آنچنان وسیع است که به گفته گزارش مرکز پژوهشها، تقریباً با هیچ نهاد عمومی دیگری قابل مقایسه نیست.
طبق دادههای رسمی، تعداد شهرداریهای فعال کشور به حدود ۱۴۵۰ واحد میرسد؛ نهادهایی که هرکدام با بودجههای متفاوت و ساختارهای متنوع، نقش مستقیمی در کیفیت زندگی شهروندان ایفا میکنند. همین گستردگی، ضرورت نظارت دقیق و چندلایه بر عملکرد شهرداریها را به یک اصل انکارناپذیر تبدیل کرده است.
نظارت بر شهرداریها در ایران از دو مسیر اصلی انجام میشود: نخست، نظارت محلی یا شورایی که برعهده شوراهای اسلامی شهر است و شامل بررسی مصوبات، بودجه، معاملات، عملکرد مالی و اجرای طرحهای شهری میشود. این نوع نظارت، ریشه در اصل صدم قانون اساسی دارد و بهعنوان نمود مشارکت مردمی در مدیریت شهر شناخته میشود.
مسیر دوم، نظارت حاکمیتی یا دولتی است که از سوی نهادهایی مانند وزارت کشور، دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور، وزارت راه و شهرسازی و دیوان عدالت اداری اعمال میشود. در این میان، وزارت کشور بهعنوان متولی امور داخلی و متولی سازمان شهرداریها و دهیاریها، نقش محوری در هدایت، پشتیبانی و نظارت بر شهرداریها دارد.
وزارت کشور؛ ناظر اصلی با اختیارات مبهم
بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، اگرچه وزارت کشور عملاً مهمترین نهاد ناظر بر شهرداریهاست، اما ماهیت، حدود و ضمانت اجرایی این نظارت بهصورت شفاف در قوانین تصریح نشده است. مواد قانونی موجود، از جمله مواد ۶۲ و ۹۵ قانون شهرداری یا برخی بندهای آییننامه مالی شهرداریها، تنها به کلیات اشاره دارند و امکان تفسیرهای متفاوت را فراهم کردهاند.
این ابهام باعث شده است که در عمل، برخی شهرداریها نظارت وزارت کشور را نپذیرند یا آن را دخالت در اختیارات شوراهای شهر تلقی کنند. در مقابل، نهادهای نظارتی نیز ابزار کافی برای اعمال مؤثر نظارت در اختیار ندارند.
سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور بهعنوان بازوی اجرایی وزارت کشور، از ابزارهایی مانند ارزیابی عملکرد، بازرسی، رسیدگی به شکایات، تدوین دستورالعملها و رتبهبندی شهرداریها استفاده میکند. با این حال، گزارش مرکز پژوهشها تأکید میکند که این ابزارها به دلایل مختلف، از جمله کمبود نیروی انسانی متخصص، ضعف سامانههای الکترونیکی و نبود ضمانت اجرایی، کارآمدی لازم را ندارند.
بهویژه در حوزه مالی، نظارتها بیشتر معطوف به تطابق شکلی با بودجه است و کمتر به بهرهوری، اثربخشی و پیامدهای واقعی هزینهکرد منابع توجه میشود؛ موضوعی که زمینه بروز فساد، ناکارآمدی و بحرانهای مالی در برخی شهرداریها را فراهم کرده است.
موازیکاری نهادی؛ نظارتهای پراکنده و بیاثر
یکی از یافتههای مهم گزارش، موازیکاری نهادهای نظارتی است. دیوان محاسبات، سازمان بازرسی، وزارت کشور و سایر دستگاهها، هرکدام بخشی از نظارت را برعهده دارند، اما نبود سازوکار هماهنگی میان آنها باعث شده است اطلاعات بهاشتراک گذاشته نشود و نظارتها گاه تکراری یا حتی متناقض باشد.
مرکز پژوهشها هشدار میدهد که این وضعیت، نهتنها بار اداری شهرداریها را افزایش داده، بلکه مانع شکلگیری یک تصویر جامع و دقیق از عملکرد مدیریت شهری شده است.
به باور پژوهشگران، ریشه بسیاری از چالشهای نظارت، در نبود یک چارچوب قانونی مدون و بهروز نهفته است. قوانین اصلی شهرداریها به دههها قبل بازمیگردند و با پیچیدگیهای امروز مدیریت شهری همخوانی ندارند. از سوی دیگر، لایحه اساسنامه سازمان شهرداریها و دهیاریها که میتواند این خلأ را تا حدی پر کند، هنوز به تصویب نهایی نرسیده است.
پیشنهادها؛ نقشه راه اصلاح نظارت
مرکز پژوهشهای مجلس در پایان گزارش، مجموعهای از راهکارها را پیشنهاد میکند از جمله بازنگری و اصلاح مواد کلیدی قانون شهرداری و آییننامه مالی،تصریح ماهیت، حدود و ضمانت اجرایی نظارت وزارت کشور، ایجاد کمیتههای هماهنگی میان نهادهای نظارتی،جذب نیروی انسانی متخصص در حوزههای حقوقی، مالی و فنی، توسعه سامانههای هوشمند نظارت و گزارشدهی برخط و تعریف شاخصهای کمّی و کیفی برای ارزیابی واقعی عملکرد شهرداریها.
گزارش «ارزیابی نظارت وزارت کشور بر فعالیت شهرداریها در ایران» تصویری هشدارآمیز از وضعیت نظارت بر یکی از مهمترین نهادهای عمومی کشور ارائه میدهد. شهرداریها بدون نظارت مؤثر، میتوانند به کانون ناکارآمدی، اتلاف منابع و نارضایتی عمومی تبدیل شوند. به نظر میرسد اصلاح چارچوب نظارتی، نه یک انتخاب، بلکه ضرورتی فوری برای آینده مدیریت شهری ایران است.