نقد سیاستهای آمایش سرزمین؛ چالشهای توسعه روستایی و تمرکزگرایی
کارشناسان در همایش ملی وضعیت اجتماعی ایران، خواستار بازنگری بنیادین در الگوی توسعه سرزمینی و توجه به واقعیتهای اجتماعی و زیستمحیطی شدند.
پنل تخصصی «مسائل جمعیتی و آمایش سرزمین»، که در اولین روز همایش ملی وضعیت اجتماعی ایران در دانشگاه علامه طباطبائی برگزار شد، به صحنه نقدهای جدی و تحلیلهای عمیق درباره شکست سیاستهای گذشته توسعه روستایی، تشدید نابرابریهای فضایی و ضرورت یک تحول پارادایمی در نگاه به آمایش سرزمین تبدیل شد. سخنرانان و مباحثهکنندگان این نشست، با ارائه دادهها و تحلیلهای جامعهشناختی و جغرافیایی، تصویری نگرانکننده از پیامدهای دههها سیاستگذاری نادرست ترسیم کردند که به خالی شدن روستاها، تمرکز بیرویه جمعیت و امکانات در چند کلانشهر و ایجاد ناترازیهای عمیق اجتماعی و زیستمحیطی منجر شده است.
سعید معیدفر: پارادوکس توسعه روستایی؛ چرا امکانات بیشتر به مهاجرت بیشتر منجر شد؟
دکتر سعید معیدفر، استاد جامعهشناسی، سخنرانی خود را با عنوان «نقد سیاستهای توسعه روستایی با تاکید بر آمایش سرزمین» با زیر سوال بردن بنیادین رویکردهای گذشته ارائه داد. او با قاطعیت اعلام کرد: «اساساً رویکرد ما غلط بوده و همچنان هم غلط است».
او سیاستهای متمرکز بر توسعه زیرساختها در روستاها که پس از انقلاب با هدف کاهش مهاجرت به شهرها توسط نهادهایی مانند جهاد سازندگی دنبال شد (شامل آبرسانی، برقرسانی، جادهسازی، ارائه خدمات تلفن و بهداشت) را نه تنها ناموفق، بلکه دارای نتایج معکوس دانست.
معیدفر اضافه کرد: «در مجموع همه اینها نه تنها به جلوگیری از مهاجرت کمک نکرد، بلکه اتفاقاً مطالعات من در سال شصت و هفت نشان میداد که اتفاقاً هر اقدامی که شده برای توسعه روستا، درست به نتایج عکسش رسیده است».
او مکانیسم این نتیجه معکوس را اینگونه توضیح داد که فراهم شدن امکانات و افزایش ارتباطات، آگاهی روستاییان را نسبت به شکاف عمیق زندگی روستایی با زندگی شهری و «فاصلهاشان نسبت به شهرها» افزایش داده و عملاً انگیزه مهاجرت را تقویت کرده است. «نهایتاً خود این تحولاتی که در روستا ایجاد شده آنها را آگاه کرده و در مجموع فرایند مهاجرت را تشدید کرده است».
به باور معیدفر، ریشه این شکست در فهم سطحی و تکبعدی از پدیده مهاجرت نهفته است که آن را صرفاً ناشی از «عدم تعادل میان این دو حوزه [روستا و شهر]» و مسائل اقتصادی و رفاهی میدانست. در حالی که به گفته او، مهاجرت در جهان معاصر، پدیدهای عمیقتر و ریشهدار در تحولات ساختاری و گفتمانی مدرنیته است. «دورکهایم توضیح میدهد اساساً امروز جامعه جدید، جامعهای شهری است. امروز شهر است که کانون همه چیزهاست. مرکز همه امور شهر است. بنابراین روستا اساساً دیگر محلی از اعراب ندارد». او استدلال کرد که ارزشها، امکانات و کانون توجه در دنیای مدرن به سمت شهر معطوف شده و این گرایش عمومی، مستقل از سطح امکانات روستا، روند مهاجرت را رقم میزند.
راهکار پیشنهادی معیدفر، عبور از پارادایم شکستخورده احیای روستا و حرکت به سمت یک الگوی جدید مبتنی بر آمایش سرزمین بود: ایجاد «کانونهای شهری» متمرکز در مناطق روستایی. «بایستی برخلاف آن میآمدیم و با آمایش سرزمین مناطق خوبی را که در کانون یک سری از روستاها هست را شناسایی میکردیم و در آنجا یک نقطه را بهعنوان شهر تعریف میکردیم و تمام امکانات و موقعیتها و چیزهایی را که پخش خواستیم بکنیم در روستاها، اینها را متمرکز میکردیم در آن شهر».
در این مدل، روستا به مثابه «محل کارش میشد؛ محل زراعتش میشد» و فرد روستایی برای بهرهمندی از خدمات اصلی زندگی (آموزش، بهداشت، فرهنگ، اشتغال غیرکشاورزی و غیره) «شب هم برمیگشت خانه نزدیکش و آنجا پیش زن و بچهاش» در آن شهرک مرکزی ساکن میشد. این رویکرد، به باور او، میتوانست هم مانع تمرکز بیش از حد جمعیت در کلانشهرها شود و هم خدمات مورد نیاز را به شکل کارآمدتری در اختیار جمعیت روستایی قرار دهد.
داود شهپری ثانی: نقشه فضایی نابرابری؛ تشدید الگوی مرکز-پیرامون در مهاجرتهای داخلی ایران
دکتر داود شهپری ثانی، در ارائه خود با عنوان «تحلیل ساختار فضایی مهاجرت های داخلی در ایران و دلالتهای سیاستی آن در راستای توسعه ی متوازن منطقه ای»، نتایج یک پژوهش مشترک (با رسول صادقی، حسین محمودیان و محمد کریمی فیروزجانی) را بر اساس تحلیل دادههای سه دوره سرشماری متوالی (۱۳۷۵-۱۳۸۵، ۱۳۸۵-۱۳۹۰ و ۱۳۹۰-۱۳۹۵) ارائه کرد.
یافتههای این تحقیق نشان داد که اگرچه «حجم کل مهاجرتهای داخلی کاهش پیدا کرده» (بخشی به دلیل کوتاهتر شدن دورههای سرشماری)، اما «الگوهای مهاجرتی در کشور تغییر پیدا کرده است». مهمترین تغییر، افزایش چشمگیر سهم مهاجرتهای بین استانی در مقایسه با مهاجرتهای درون استانی بود که از حدود ۴۰ درصد در دوره اول به نزدیک ۴۹ درصد در دوره آخر رسید. این امر نشاندهنده تمرکز فضایی بیشتر جریانهای جمعیتی به سمت چند قطب اصلی بود.
شهپری ثانی با استفاده از نقشههای GIS، ارتباط مستقیم میان سطوح توسعهیافتگی استانها و تراز خالص مهاجرتی آنها را به تصویر کشید. تحلیلها الگوی بارز «مرکز-پیرامون» را آشکار ساخت: «استانهای مرکزی کشور در کلاس بالای سطح توسعه یعنی بسیار برخوردار و برخوردار قرار دارند. در حالیکه پهنه مرزی کشور، تمام این استانها در کلاس بسیار محروم و محروم قرار دارند». این نابرابری فضایی در توسعه، به گفته او، «بنیان اصلی جهتگیری جریانهای مهاجرتی» است. حدود «۶۰ درصد استانها در واقع دارای تراز [مهاجرتی] منفی بودهاند» و عمدتاً استانهای مرزی و کمتر توسعهیافته (به خصوص در غرب، جنوب و جنوب شرق) جمعیت از دست دادهاند، در حالی که استانهای مرکزی و توسعهیافتهتر، سود جمعیتی ناشی از مهاجرت را تجربه کردهاند.
او نتیجه گرفت که «الگوی فضایی مهاجرت بازتاب مستقیم نابرابری توسعه در کشور است» و «این تداوم ساختار نابرابر توسعهای، زمینه اصلی جریانهای مهاجرتی به سمت قطبهای توسعهیافته است». این روند، ضمن تشدید فشار بر زیرساختهای کلانشهرها، به «تضعیف پویاییهای جمعیتی و تعمیق شکاف توسعه در نواحی مرزی و کمبرخوردار» منجر میشود و ضرورت اتخاذ سیاستهای توسعه متوازن منطقهای را دوچندان میکند.
حبیب جباری: مهاجرت به مثابه حق؛ نقد گفتمان توسعه طبیعتستیز و سیاستهای متناقض
حبیب جباری، به عنوان یکی از مباحثهکنندگان پنل، ابتدا بر یک اصل بنیادین تأکید کرد: «مهاجرت حق انسانی است». او نگاه منفی و محدودکننده به جابجایی جمعیت را رد کرد و گفت: «هر انسانی حق جابجایی در پهنه سرزمین را دارد. قرار نیست مرزنشین تا آخر عمرش مرزنشین باشد».
او سپس به نقد گفتمان توسعهای حاکم بر ایران پرداخت که آن را «شهرمحور، مردمحور، مردسالار و صنعتمحور» توصیف کرد. در این گفتمان، «روستا در پسماند توسعه شهری نگاه میشد» و رابطهای «غارتی» میان شهر و روستا برقرار بود.
علاوه بر این، جباری این گفتمان را فاقد نگاه طبیعتمحور دانست: «هیچ نوع گفتمان طبیعتمحور را نداشتیم. فقط تصور ما این بود که همهچیز برای انسان است. پس بنابراین میتوانیم غارت بکنیم؛ توازن اکولوژیک را در طبیعتمان به هم بزنیم»
یکی از تحولات مهم مورد اشاره جباری، تغییر کارکرد روستاها از مراکز تولیدی به «الگوی تفریح» و ویلاسازی برای شهرنشینان بود. «مناطق روستایی مناطق تولید نیستند الان؛ عمدتاً مناطق تفریحیاند». این پدیده، ضمن تغییر بافت اجتماعی و فرهنگی روستا، به بروز «جنگ و درگیری و خشونت بین آن که تولیدکننده است و آن که برای تفریح رفته است» بر سر منابع محدودی چون آب منجر شده است.
جباری همچنین تناقضات در سیاستگذاری را برجسته کرد. به عنوان مثال، قانون تعالی خانواده که برای افزایش جمعیت، مشوق واگذاری زمین در روستاها و حاشیه شهرها را در نظر گرفته، عملاً میتواند به تخلیه بیشتر روستاها و گسترش حاشیهنشینی دامن بزند.
او الگوهای جدید مهاجرتی را نیز یادآور شد: مهاجرت معکوس از شهر به حاشیه یا روستا نه از سر علاقه به روستا، بلکه ناشی از «فقر شهری» و ناتوانی در تأمین هزینههای زندگی در شهر، و همچنین مهاجرت «سکونتگاهی» که در آن کل یک جامعه کوچک (مثلاً به دلیل مشکلات زیستمحیطی مانند ریزگردها) جابجا میشود.
او با اشاره به ماده ۸۵ قانون برنامه هفتم که بر لزوم توجه به «کانونهای مهاجرفرست» تأکید دارد، خواستار شناسایی دقیق این کانونها در سطح شهرستان (با وجود محدودیتهای آماری) و اتخاذ سیاستهای «حکمرانی سرزمینی مبتنی بر اقلیم و آمایش» شد.
غلامرضا لطیفی: چالش برنامهریزی دولتمحور و ضرورت مردمگرایی در سیاستگذاری سرزمینی
غلامرضا لطیفی، دیگر مباحثهکننده، با نگاهی انتقادی به فرآیند برنامهریزی در ایران، آن را عمدتاً «دولتمحور» و متکی بر بدنهای از «کارشناسان» و «تکنیسینهای سیاست» دانست که ممکن است از واقعیتهای میدانی و اجتماعی دور باشند.
او بر ضرورت تغییر این پارادایم و حرکت به سمت «مردمگرایی» در برنامهریزی تأکید کرد: «اول آمایش سرزمینی به نظر من، برنامه و برنامهریزی باید خود مردم باشند. مردممحور توسعه است».
لطیفی با اشاره به اهمیت عوامل غیر اقتصادی، به خصوص متغیرهای اجتماعی و فرهنگی، در موفقیت یا شکست سیاستها (موضوعی که جایزه نوبل اقتصاد را نیز به خود اختصاص داده)، بیان کرد که بسیاری از طرحهای فنی و اقتصادی به دلیل نادیده گرفتن این ابعاد با شکست مواجه شدهاند.
او همچنین به پویایی ذاتی جامعه اشاره کرد: «سیستمهای اجتماعی پویایی درونی دارند؛ خارج از ما خودشان را راهبری میکنند؛ جامعه راه خودش را پیدا میکند». از این منظر، نقش برنامهریز نه تحمیل الگوهای از پیش تعیینشده، بلکه تسهیلگری و «سد ایجاد نکردن» و «مانع ایجاد نکردن» در مسیر حرکت طبیعی جامعه است.
لطیفی راهکار بهبود وضعیت را در تقویت تعامل میان نهادهای برنامهریز، دانشگاهها و سازمانهای مردمنهاد (NGOها) دانست تا شناختی دقیقتر و عمیقتر از وضعیت اجتماعی حاصل شده و سیاستهایی کارآمدتر و متناسبتر با نیازهای واقعی جامعه تدوین و اجرا شود. او برنامهریزان را به خروج از «اتاقهای شیشهای» و مواجهه مستقیم با واقعیتهای اجتماعی فراخواند.
پرسش و پاسخ: ابهامات، نگرانیها و تاکید مجدد بر چالشهای ساختاری
بخش پایانی پنل به پرسشهای حضار اختصاص یافت. یکی از دانشجویان با اشاره به مباحث مطرح شده، دوگانگی موجود در مورد تأثیر ارائه امکانات به روستاها را برجسته کرد: آیا این امکانات جاذبه ایجاد میکنند یا با افزایش آگاهی، دافعه و انگیزه مهاجرت را تقویت میکند؟ او همچنین نگرانی خود را نسبت به طرح «کانونهای شهری» دکتر معیدفر ابراز داشت و پرسید آیا این شهرکها خود به مراکز جدید تمرکز تبدیل نشده و روستاهای اطراف را در خود هضم نخواهند کرد؟. سؤال دیگر به شاخصهای سنجش توسعهیافتگی در پژوهش دکتر شهپری ثانی مربوط میشد.
دکتر معیدفر در پاسخ، بار دیگر بر مرکزیت یافتن شهر در الگوی زیست مدرن تأکید کرد و گفت راهکار، تمرکز هدفمند امکانات در کانونهای شهری تعریف شده است تا هم نیازها برآورده شود و هم از پراکندگی بیثمر جلوگیری گردد. او تصریح کرد که در مدل پیشنهادی، روستا کارکرد تولیدی خود را حفظ میکند اما مرکز زندگی اجتماعی به شهر منتقل میشود. دکتر شهپری ثانی نیز توضیح داد که شاخصهای توسعهیافتگی استفاده شده در تحقیقشان، برگرفته از مطالعات معتبر پیشین بوده و مجموعهای چندبعدی از شاخصهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، زیرساختی و جغرافیایی را در بر میگیرد. دکتر جباری با یادآوری تجارب ناموفق گذشته در تجمیع روستاها یا ایجاد شهرکهای جدید که عمدتاً به سکونتگاههای خوابگاهی تبدیل شدهاند، بر لزوم نگاهی واقعبینانه و چندبعدی به مسائل روستا و پرهیز از راهحلهای شتابزده و تکبعدی تأکید کرد.
در ادامه، یکی دیگر از حضار با اشاره به مقایسه تجربه توسعه مالزی و ایران و نقل قولی از ماهاتیر محمد، مشکل اصلی ایران را نه در کمبود «طرح» و برنامه، بلکه در ضعف مفرط «اجرا» و وجود ساختارهای اداری ناکارآمد دانست که مانع اصلی تحقق اهداف توسعهای هستند.
این نشست تخصصی با ترسیم چشماندازی چالشبرانگیز از وضعیت جمعیتی و سرزمینی ایران و با اجماع نسبی بر سر ناکارآمدی سیاستهای گذشته و ضرورت بازنگری بنیادین در الگوهای توسعه و آمایش سرزمین به پایان رسید. فقدان دادههای بهروز و قابل اتکا، تناقض در سیاستهای بخشی، غلبه نگاه فنی و دولتمحور بر ملاحظات اجتماعی و مردمی، و مهمتر از همه، ضعف ساختاری در نظام اجرایی کشور، به عنوان موانع کلیدی پیش روی دستیابی به توسعه متعادل و پایدار منطقهای مورد تأکید قرار گرفت.