مسکن اجارهای در زمانه بحران؛ کشورها برای حمایت از مستاجران چه کردند؟
در بحرانها مسکن تبدیل به بحرانی دیگر میشود، اما دولتها میتوانند به کمک آسیبدیدگان بیایند و با توقف تخلیه و پرداخت یارانه، سدی جلوی بیخانمانی جمعیت آسیبپذیر باشند.
همهگیری کووید-۱۹ یک شوک اقتصادی بیسابقه در سطح جهان ایجاد کرد که به بیکاری گسترده و کاهش درآمد شدید بخشهای مهمی از جمعیت انجامید. نتیجه یک وضعیت متزلزل بود که در آن میلیونها خانوار به یکباره توانایی پرداخت اجارهبهای ماهانه خود را از دست دادند. در چنین شرایطی، مسکن که یکی از بنیادیترین نیازهای انسانی است، به سرعت به منبعی از اضطراب و خطر تبدیل شد؛ چراکه حتی یک ماه عقبافتادن اجاره میتوانست به اخراج و در نهایت بیخانمانی بینجامد. به همین دلیل، دولتها در سراسر جهان (حداقل آنهایی که متعهد به حمایت از جمعیت آسیبپذیر بودند) دریافتند که حمایت از مستاجران نه یک اقدام جانبی، بلکه خط مقدم دفاع از ثبات اجتماعی است. «سپر اجتماعی» فراگیر اسپانیا، تمدید «آتشبس زمستانی» سنتی فرانسه و سیستم حقوقی-مالی چندلایه بریتانیا سیاستهایی بودند که این کشورها در دوره بحران برای حمایت از مستاجران در نظر گرفته شدند.
اسپانیا: «سپر اجتماعی» (Escudo Social)
دولت اسپانیا در آوریل ۲۰۲۰ بستهای به نام «سپر اجتماعی» را برای محافظت از خانوارهای آسیبپذیر تصویب کرد. عناصر کلیدی آن شامل تعلیق اخراج مستاجران آسیبپذیر تا ۶ ماه پس از پایان وضعیت اضطراری، تمدید خودکار ۶ ماهه همه قراردادهای اجارهای در طول بحران، با همان شرایط قبلی و یک برنامه تضمین وام به ارزش ۷۰۰ میلیون یورو از طریق «موسسه اعتبار رسمی دولتی» (ICO) که وامهای بدون بهره را برای پوشش حداکثر ۶ ماه اجارهبها با بازپرداخت 6 ساله فراهم میکرد. همچنین ۱۰۰ میلیون یورو هم به صورت یارانه مستقیم به آسیبپذیرترین مستاجران اختصاص یافت.
اصلیترین ذینفعان، مستاجران «آسیبپذیر» بودند؛ بیکار شدگان، کارگرانی که ساعات کارشان کم شده بود، خوداشتغالانی که درآمدشان کم شده بود و خانوارهای کمدرآمد. قانون برای مستاجران مالکان بزرگ، یا تخفیف ۵۰ درصدی اجاره به مدت ۴ ماه را در نظر گرفت یا تعویق کامل آن را اجباری کرد.
ضمانت اجرایی این حمایتها در اسپانیا به همکاری دو نهاد وابسته بود: قوه قضائیه و خدمات اجتماعی. در این نظام، مددکار اجتماعی نقش دروازهبان اصلی را بر عهده داشت. مددکار موظف بود پیش از هرگونه اقدام قضایی، وضعیت خانوار را بررسی و گزارشی رسمی تهیه کند. این گزارش باید روشن میکرد که آیا راهکار جایگزین مسکن (مانند پناهگاه موقت، خانه یکی از بستگان یا مسکن اجتماعی) برای مستاجر وجود دارد یا خیر. دادگاهها بدون دریافت این گزارش، حق صدور هیچ حکم اخراجی را نداشتند. یعنی مددکار اجتماعی با گزارش خود عملا «وتوی» اجرای اخراج را در دست داشت. همچنین، قطع آب، گاز و برق خانوارهای آسیبپذیر نیز بدون مجوز خدمات اجتماعی ممنوع اعلام شد.
رویکرد اسپانیا یکی از جامعترین رویکردها در جهان شناخته میشود. برای مثال در بارسلونا، «سپر اجتماعی» از اجرای حدود ۹۰ درصد از اخراجهای برنامهریزیشده در سال ۲۰۲۱ جلوگیری کرد و نرخ بیخانمانی در کوتاهمدت به میزان قابلتوجهی کاهش یافت. در دوره اجرا از مجموع ۴۴۳ فرآیند اخراج برنامهریزیشده، ۴۰۵ مورد (معادل ۹۰ درصد) از طریق مددکاری و میانجیگری متوقف شد.
با این حال، اقدامات موقت (۳ تا ۶ ماه) بود و اجرای ناهمگون در مناطق مختلف دامنه اثر را محدود کرد. یک ضعف اساسی این بود که مستاجران باید به طور فعال درخواست حمایت میدادند، مسئلهای که بدهی انباشته خانوارها را ایجاد کرد. پس از پایان مهلت قانونی، دادخواستهای اخراج دوباره از سر گرفته شد، هرچند همچنان کمتر از سطح پیش از بحران بود. یک مطالعه دانشگاهی میگوید اگرچه بسیاری از اخراجها متوقف شد، اما تعریف محدود «آسیبپذیری» و اجرای ناهماهنگ، تاثیر هدفمند این سیاست را کاهش داد.
فرانسه: تمدید «آتشبس زمستانی»
واکنش فرانسه بر پایه سیاست «آتشبس زمستانی» (Trêve Hivernale) شکل گرفت؛ یک سنت قانونی در فرانسه که هدفش جلوگیری از بیخانمانی مردم در ماههای سرد سال است. «آتشبس زمستانی» در اصل دورهای پنجماهه (از اول نوامبر تا پایان مارس) است که در آن حتی با حکم دادگاه هم نمیشود مستاجری را از خانه خود اخراج کرد. منطق انسانی این قانون آن است که هیچ کس نباید در سرمای زمستان سرپناه خود را از دست بدهد. در بحران کرونا، دولت فرانسه این حمایت را به صورت ویژه تمدید کرد و آن را تا بیش از هشت ماه ادامه داد. همچنین همزمان، ممنوعیت قطع آب، برق و گاز خانوارهای آسیبپذیر به دلیل عدم پرداخت نیز تمدید شد.
علاوه بر این حمایتها برای مستاجران مسکونی، برای مستاجران تجاری قوانین جداگانهای وضع شد؛ بهویژه برای «بنگاههای خرد» (کمتر از ۱۰ کارمند)، قانون تعویق کامل یا قسطبندی اجاره اجرایی شد. پس از آن، دولت اعتبار مالیاتی برای تشویق موجران به بخشودگی اجاره کسبوکارهای کوچک در آسیبدیدهترین بخشها (مانند مهمانداری، فرهنگ، رویدادها) معرفی کرد.
ضمانت اجرایی در فرانسه متفاوت بود. ممنوعیت اخراج در دوره تعیین شده بهطور خودکار و قانونی اعمال میشد و بر اساس آن موجران حق نداشتند بندهای فسخ خودکار قرارداد را فعال یا جریمه تاخیر پرداخت را طلب کنند. تمدید آتشبس زمستانی به این معنا بود که هیچ اقدام اجرایی نمیتوانست قانونی رخ دهد.
تمدید آتشبس زمستانی در فرانسه، هرچند امنیت کوتاهمدت لازم را برای مستاجران در سختترین روزهای بحران فراهم کرد، اما رویکرد فرانسه در مقایسه با اسپانیا از جامعیت کمتری برخوردار بود؛ زیرا نه توقف سراسری اجاره را شامل میشد و نه یارانه مستقیم گستردهای برای مستاجران در نظر گرفته بود. دیوان محاسبات فرانسه هم بعدتر توصیه کرد که دسترسی افراد بیخانمان به مسکن تسریع شود؛ این خود گواهی بر این واقعیت بود که اقدامات اضطراری، هرچند مفید، نتوانستند ریشه مشکلات ساختاری را درمان کنند. افزون بر این، اعتبار مالیاتی که دولت فرانسه برای تشویق موجران به بخشودگی اجاره کسبوکارهای آسیبدیده در نظر گرفته بود، از نگاه اتحادیههای صنفی (مانند تشکلهای رستورانداران و هتلداران) نابرابر و ناکافی ارزیابی شد؛ زیرا سقف آن پایین بود و بسیاری از موجران ترجیح میدادند به جای گرفتن اعتبار مالیاتی، همان اجاره را به طور کامل دریافت کنند. به همین دلیل، دولت فرانسه بعدا مبلغ و دامنه شمول این اعتبار مالیاتی را گسترش داد تا پوشش بیشتری برای کسبوکارهای خرد فراهم شود.
بریتانیا: یک راهبرد حقوقی و مالی چندبعدی
واکنش دولت بریتانیا در بحران کرونا بر سه رکن متمرکز بود: افزایش دوره اطلاعرسانی اخراج و مهلت قانونی دادگاه، افزایش مزایای رفاهی و طرح حمایت از درآمد کسبوکارها.
اقدامات کلیدی بریتانیا در بحران کرونا بر سه محور اصلی استوار بود: اول، ممنوعیت اخراج فیزیکی بود. دولت موجران را موظف کرد حداقل شش ماه پیش از درخواست اخراج، به مستاجر اخطار دهند. همچنین همه دادرسیهای تخلیه مسکن در دادگاهها به مدت ۹۰ روز به حالت تعلیق درآمد. مهمتر از همه، اجرای احکام اخراج توسط ماموران دادگستری به طور کامل ممنوع شد که عملا مانع از تخلیه اجباری مستاجران از خانههایشان میشد. دوم، افزایش کمک هزینه مسکن محلی (LHA) بود. سقف این کمک هزینه به سطح ۳۰ درصد «چندک» اجاره بازار محلی افزایش یافت. «چندک» یک مفهوم آماری است؛ یعنی این کمک هزینه، ۳۰ درصد ارزانترین اجارههای موجود در هر منطقه را پوشش میداد و مستاجر خود باید مابقی اجاره را میپرداخت. سوم، افزایش «اعتبار عمومی» (Universal Credit) بود؛ کمک هزینهای ماهانه از طرف دولتی برای افراد کمدرآمد و بیکار که در دوران کرونا به میزان ۱۰۴۰ پوند در سال افزایش یافت. علاوه بر این اقدامات «دستورالعمل بدهیهای املاک تجاری» مذاکره بین موجران و مستاجران را برای رفع اختلافات تشویق میکرد.
این حمایتها برای همه مستاجران با اجاره تضمین شده کوتاهمدت (رایجترین شکل اجاره در بریتانیا) اعمال میشد. حمایت مالی هم از طریق دسترسی به مزایای مبتنی بر آزمون وسع (اعتبار عمومی، کمک هزینه مسکن محلی) به مستاجران کمدرآمد تعلق میگرفت. طرح مرخصی با حقوق (پرداخت ۸۰ درصد دستمزد) نیز به طور غیرمستقیم به بسیاری از مستاجران کمک کرد تا اجاره خود را بپردازند.
ضمانت اجرایی سیاستهای بریتانیا بر سه پایه استوار بود. نخست نیاز به ارائه مهلت اخطار ۶ ماهه به مستاجر، دوم دستورالعمل دادگاهها که تمام جلسات تخلیه را به مدت ۹۰ روز تعلیق کرد و سوم ممنوعیت مستقیم اقدام توسط ماموران دادگستری که تخلیه فیزیکی را کاملا غیرممکن ساخت. افزون بر این، افزایش کمک هزینه مسکن محلی به صورت خودکار و بدون نیاز به درخواست جداگانه برای متقاضیان واجد شرایط واریز میشد که خود نوعی ضمانت اجرایی اداری محسوب میگردد.
رویکرد بریتانیا با موفقیت تقریبا همه تخلیههای قانونی را حداقل تا سال ۲۰۲۲ متوقف کرد و از افزایش پیشبینیشده بیخانمانی جلوگیری کرد. ترکیب حمایت درآمدی (مرخصی با حقوق) و افزایش مزایای مسکن به بسیاری از مستاجران کمک کرد تا روی پای خود بمانند. با این حال، برخلاف اسپانیا، بریتانیا طرح مستقیم تعویق یا بخشودگی اجاره ارائه نداد، به این معنا که معوقات اجاره همچنان انباشته میشد. با برداشته شدن مهلت قانونی، هشدار خیریهها درباره «لبه پرتگاه» (موج اخراجها از خانه و بیخانمانی) به واقعیت پیوست: پس از ملغی شدن قانون موارد بیخانمانی ناشی از اخراج بدون دلیل ۱۲۱ درصد رشد کرد. «لبه پرتگاه» یک هشدار نظری نبود، بلکه هزاران خانوار را بهطور واقعی از خانههایشان بیرون راند.
آیا این سیاستها موثر بودند؟
شواهد نشان میدهد که سیاستهای هر سه کشور عمدتا در دستیابی به هدف کوتاهمدت اصلی خود موفق بودند؛ جلوگیری از موج گسترده اخراج و بیخانمانی در حادترین مرحله بحران. مهلتهای قانونی اخراج، زمان تنفس حیاتی را برای میلیونها خانوار فراهم کرد.
با این حال، سیاستها از نظر جامعیت و چشمانداز بلندمدت متفاوت بود. روش اسپانیا کلنگرانهترین رویکرد بود که با ترکیب مهلت قانونی، کمک مالی مستقیم و تضمین وام، هم به ترس فوری از اخراج و هم به بدهی ریشهای رسیدگی میکرد. رویکرد فرانسه محدودتر بود و بر تمدید موقت یک سازوکار موجود بدون ایجاد برنامه یارانه اجاره در مقیاس بزرگ تکیه داشت. رویکرد بریتانیا در حمایت درآمدی قویترین، اما در رسیدگی مستقیم به انباشت معوقات اجاره ضعیفترین بود و بعد از پایان مهلت قانونی بحران بیخانمانی و اخراج گسترده ایجاد کرد.
درس مشترک سیاستهای حمایتی در بحران، به کارگیری رویکرد سریع و ترکیبی (ممنوعیت اخراج همراه با حمایت مالی) برای جلوگیری از فروپاشی بازار مسکن است. اسپانیا با «سپر اجتماعی» ۹۰ درصد اخراجهای برنامهریزیشده را متوقف کرد. فرانسه با تمدید «آتشبس زمستانی» امنیت کوتاهمدت مستاجران را تامین کرد. بریتانیا با ممنوعیت اجرای احکام توسط ماموران دادگستری، افزایش خودکار کمک هزینه مسکن و حمایت درآمدی، از موج فوری بیخانمانی جلوگیری کرد. این تجربیات نشان میدهد در هر بحرانی، همهگیری، رکود یا جنگ، دولتها با استفاده از ابزارهایی مثل تعلیق اخراج، تمدید خودکار قراردادها، وامهای اضطراری و ممنوعیت قطع خدمات شهری میتوانند از سقوط میلیونها مستاجر به ورطه بیخانمانی جلوگیری کنند. هرچند این سیاستها درمانگر نابرابریهای ساختاری نیستند، اما به عنوان «جعبه ابزار بحران» اثربخشی خود را ثابت کردهاند. سرعت عمل، جامعیت حمایتها و هماهنگی قوه قضائیه، خدمات اجتماعی و سیستم تامین مالی، کلید ثبات بازار اجاره در زمانه بحران است.