محلهمحوری بر سر دوراهی تجربه و تکرار؛ تجربه شورایاریها چه درسهایی به ما داد؟
جنگ اخیر نشان داد هر وقت بحران از راه میرسد نخستین جایی که میتواند مردم را کنار هم نگه دارد نه ساختمانهای اداری که همان شبکههای انسانی محله است
همسایگی با تعریف گذشته دیگر در محلات تهران وجود ندارد اما نیاز به آن نهتنها از بین نرفته بلکه در بحرانهای امروز بیش از گذشته احساس میشود. در روزهایی که بسیاری از خدمات با فشار روبهرو بودند نخستین کسانی که از وضعیت سالمندان تنها، خانوادههای آسیبدیده، کودکان و افراد نیازمند باخبر میشدند نه دستگاههای رسمی بلکه همان مردم محله بودند. کمکهای مردمی پیش از آنکه از مسیرهای اداری عبور کنند از دل ارتباطات محلی شکل گرفتند و نشان دادند که در روزهای بحران هنوز هم سرمایه اصلی هر شهر مردم آن هستند نه ساختمانهای اداری.
همین تجربه باعث شد دوباره محلهمحوری به ادبیات مدیران کشور بازگردد. البته وزارت رفاه از سال گذشته بحثهای محلهمحوری را شروع کرده بود و امسال هم موضوع بانک زمان را مطرح کرد که در مراحل ابتدایی اجراست. اما رئیسجمهور هم در روزهای پس از جنگ با اشاره به تجربه این دوره اعلام کرد که سازماندهی مشارکت مردمی کارآمد بوده و باید از این ظرفیت استفاده شود. همزمان در استانهای مختلف نشستهایی با محور محلهمحوری و مسجدمحوری برگزار شد و دستگاههای مختلف درباره نقش محله در مدیریت بحران سخن گفتند. آنچه امروز گفته میشود درظاهر ساده است. هر محله باید بتواند بخشی از مشکلات خود را با مشارکت مردم حل کند و دولت نیز به جای آنکه همه امور را به صورت متمرکز اداره کند بخشی از مسئولیت را به جامعه محلی بسپارد.
هرچند حسین ایمانی جاجرمی جامعهشناس شهری معتقد است: «محلهمحوری با یک ابلاغیه یا بخشنامه به وجود نمیآید و پیش از هر اقدامی باید مشخص شود اصلاً محله چیست و چه ویژگیهایی دارد.»
تجربه ناکام شورایاریها
تجربه سالهای گذشته نشان میدهد فعالیتهای شبکههای اجتماعی در محلات با چالشهای زیادی همراه است. زمانی در تهران شورایاریها با هدف پرکردن فاصله میان مردم و مدیریت شهری شکل گرفت .نهادی که بیش از ۲۰ سال فعالیت کرد و سرانجام با رأی دیوان عدالت اداری از صحنه مدیریت شهری کنار رفت. شورایاریها قرار بود حلقه اتصال مردم و مدیران باشند اما امروز حتی بسیاری از شهروندان نام آنها را نیز به خاطر نمیآورند.
ایده اولیه بسیار ساده بود. قرار بود در هر محله گروهی از خود مردم حضور داشته باشند که هم مسائل محله را بهتراز هر مدیر دیگری بشناسند و هم بتوانند صدای ساکنان را به مدیریت شهری برسانند. اما در سالهای نخست بیشتر درگیر پیدا کردن جایگاه خود بودند. نه قانون روشنی درباره آنها وجود داشت و نه بسیاری از مدیران شهری میدانستند باید با این نهاد چگونه کار کنند. با این حال به تدریج در بسیاری از محلهها افرادی وارد شورایاری شدند که سالها در همان محله زندگی کرده بودند و مردم آنها را میشناختند. در برخی محلهها شورایاری توانست مشکلاتی را که شاید هیچ مدیری از آن خبر نداشت شناسایی کند. از آسفالت یک کوچه گرفته تا وضعیت یک خانواده نیازمند یا مشکلات یک مدرسه. همین شناخت محلی باعث شد شورایاریها آرام آرام جای خود را در مدیریت شهری باز کنند.
پژوهش «مستندنگاری تجربه شورایاریها در شهر تهران» که پس از پایان فعالیت این نهاد منتشر شد همین دوره را یکی از مهمترین تجربههای مشارکت مردمی در مدیریت شهری ایران میداند. نویسندگان پژوهش تأکید میکنند شورایاریها صرفاً یک ابتکار مدیریتی در دهه هفتاد نبودند بلکه ادامه همان اندیشهای بودند که از قانون بلدیه در دوران مشروطه تا شوراهای محلی پس از انقلاب بارها درباره آن صحبت شده بود. اندیشهای که میگفت اداره شهر بدون حضور مردم ممکن نیست و میان شهروند و مدیریت شهری باید یک حلقه واسط وجود داشته باشد.
این تجربه البته فراز و فرودهای زیادی داشت.در دورههایی شورایاریها توانستند ارتباط گستردهای با شهرداری مناطق برقرار کنند و حتی در ارزیابی عملکرد مدیران شهری نیز اثرگذار باشند. بسیاری از مدیران وقت معتقد بودند شورایاران به دلیل حضور دائمی در محله بهتر از هر دستگاه دیگری مشکلات واقعی مردم را میشناسند. در همین سالها سراهای محله نیز شکل گرفتند تا فضایی برای برگزاری نشستها آموزشها و فعالیتهای اجتماعی باشند و تصور میشد با کنار هم قرار گرفتن این دو ظرفیت میتوان بخشی از سرمایه اجتماعی از دست رفته را دوباره احیا کرد.
این مسیرهیچ وقت بدون اختلاف پیش نرفت. از همان سالهای نخست یک پرسش اساسی مطرح بود. شورایاری دقیقاً چه جایگاهی در ساختار مدیریت شهری دارد. آیا یک نهاد مردمی است یا بخشی از شهرداری. آیا اختیار تصمیمگیری دارد یا فقط نقش مشورتی ایفا میکند. آیا باید مطالبهگر باشد یا مجری پروژههای شهری. پاسخ روشنی برای این پرسشها وجود نداشت و همین ابهام به تدریج خود را در عملکرد شورایاریها نشان داد.
بخشی از مدیران شهری انتظار داشتند شورایاریها بازوی اجرایی مدیریت شهری باشند و بخشی دیگر معتقد بودند این نهاد باید مستقل بماند و تنها مطالبات مردم را منتقل کند. همین دوگانگی باعث شد در بعضی دورهها شورایاریها وارد اجرا شوند و از نقش اصلی خود فاصله بگیرند. برخی کارشناسان معتقدند از همان زمانی که شورایاری به جای مطالبهگری وارد اجرای پروژهها شد بخشی از اعتماد عمومی نیز آسیب دید زیرا دیگر مشخص نبود این نهاد نماینده مردم است یا بخشی از ساختار اداری.هرچند که اهالی محل هم چندان با شورایاری های محله خود آشنا نبودند با وجود آن که با رأی اهالی محل انتخاب می شدند.
حسین ایمانی جاجرمی معتقد است اصل محلهمحوری موضوع تازهای نیست و حتی یک جنبش جهانی به شمار میرود. به گفته او مطالعات متعدد نشان دادهاند محلات در افزایش امنیت ارتقای کیفیت زندگی و تقویت سرمایه اجتماعی نقش تعیینکنندهای دارند و به همین دلیل بسیاری از شهرهای جهان دوباره به سمت احیای زندگی محلهای حرکت کردهاند.
او میگوید امروز در تهران حتی درباره تعریف محله نیز اجماع وجود ندارد. نمیتوان محدودهای با چند صد هزار نفر جمعیت را محله نامید. محله باید مقیاسی داشته باشد که مردم بتوانند یکدیگر را بشناسند و میان آنها رابطه اجتماعی شکل بگیرد. به اعتقاد این جامعهشناس هرچه جمعیت محله کمتر باشد امکان شکلگیری اعتماد و همکاری میان ساکنان نیز بیشتر خواهد بود.
از نگاه او مسئله فقط تعیین مرزهای محله نیست. هر محله به یک مرکز نیاز دارد. جایی که مردم بتوانند یکدیگر را ببینند گفتوگو کنند و برای مسائل مشترک تصمیم بگیرند. قرار بود سراهای محله چنین نقشی ایفا کنند اما در بسیاری از موارد نتوانستند به مرکز واقعی زندگی اجتماعی محله تبدیل شوند. همانگونه که در گذشته میدان محله یا فضای عمومی محل دیدار و گفتوگوی همسایهها بود امروز نیز محله بدون چنین فضایی نمیتواند هویت اجتماعی پیدا کند.
ایمانی جاجرمی معتقد است حتی اگر همه این زیرساختها نیزفراهم شود باز هم بدون اصلاح قوانین اتفاق مهمی رخ نخواهد داد. او یادآوری میکند که قانون اساسی به شوراهای محلی اشاره کرده اما در قانون شوراها جایگاه مشخصی برای شوراهای محله تعریف نشده است. همین خلأ قانونی باعث شد شورایاریها از همان ابتدا با مشکل روبهرو شوند و در نهایت نیز با توقف انتخابات عملاً از میان بروند. به گفته او اگر دولت واقعاً به دنبال تقویت محلهمحوری است باید از مسیر قانون وارد شود و لایحه تشکیل شوراهای محله را به مجلس ارائه کند تا این نهادها جایگاهی روشن و پایدار پیدا کنند.
او تأکید میکند تجربه محلههایی مانند اکباتان نیز نشان داده هرجا مردم احساس کردهاند رأی و مشارکتشان اثرگذار است با استقبال بیشتری وارد میدان شدهاند اما وقتی نهادی اختیار کافی نداشته باشد و نتواند مطالبات مردم را به نتیجه برساند به تدریج اعتماد عمومی نیز کاهش پیدا میکند. از همین رو شورای محله بدون یک بازوی اجرایی مشخص و بدون اختیارات قانونی نمیتواند نقش مؤثری در اداره محله داشته باشد و تجربه گذشته دوباره تکرار خواهد شد.
این کارشناس شهری معتقد است محلهگرایی باید از پایین به بالا شکل بگیرد نه از بالا به پایین. یعنی ابتدا مردم ضرورت آن را احساس کنند متخصصان درباره الزامات آن به جمعبندی برسند و بعد دولت زمینه تحقق آن را فراهم کند. اگر این روند برعکس شود و دولت پیش از شکلگیری چنین بستری تنها از محلهمحوری سخن بگوید این خطر وجود دارد که بار دیگر یک ساختار اداری ایجاد شود که روی کاغذ وجود دارد اما در زندگی واقعی مردم جایگاهی پیدا نمیکند.
منتخبان ناشناس محلی
دو نظرسنجی که یکی در سالهای ابتدایی فعالیت شورایاریها و دیگری حدود ده سال بعد انجام شده نیز تقریباً همین تصویر را تأیید میکند. انتظار میرفت بعد از یک دهه فعالیت مستمر شورایاریها شناخت مردم از این نهاد افزایش پیدا کرده باشد اما آمارها چیز دیگری میگویند.
در نظرسنجی سال ۱۳۸۸ نزدیک به نیمی از شهروندان تهران حتی نام شورایاری را نشنیده بودند. از میان کسانی هم که این نام را شنیده بودند بیش از نیمی هیچ شناختی از وظایف آن نداشتند. بسیاری نمیدانستند اعضای شورایاری چگونه انتخاب میشوند و تعداد زیادی حتی از وجود یا نبود شورایاری در محله خود خبر نداشتند. مهمتر از همه اینکه تنها حدود یک و نیم درصد از شهروندان برای حل مشکلات محله به شورایاری مراجعه کرده بودند. بیشتر مردم یا هیچ اقدامی انجام نمیدادند یا مستقیماً با سامانههای شهرداری تماس میگرفتند.
مقایسه این نظرسنجی با پیمایش دیگری که حدود ده سال بعد انجام شد نشان میدهد تصویر کلی تفاوت چندانی نکرده است. همچنان بخش بزرگی از شهروندان شناخت روشنی از شورایاری نداشتند و میزان مشارکت مستقیم آنها در فعالیتهای این نهاد پایین باقی مانده بود. مشکلات اصلی محلات نیز تقریباً همان مشکلات گذشته بود و شورایاریها هنوز به مرجع اصلی حل مسائل محله تبدیل نشده بودند.
حسین ایمانی جاجرمی جامعهشناس شهری معتقد است: یکی از مهمترین مشکلات شورایاریها «فقدان کفایت نهادی» بود. به گفته او بسیاری از شورایاریها نه اختیار کافی داشتند نه منابع لازم و نه ابزار اجرایی مشخص. آنها میتوانستند مسائل را مطرح کنند اما تضمینی برای حل آنها وجود نداشت. همین مسئله به مرور باعث شد بخشی از شهروندان احساس کنند مراجعه به شورایاری تغییری در وضعیت محله ایجاد نمیکند
او میگوید مطالعات انجام شده در تهران نیز همین واقعیت را نشان میدهد. بخش قابل توجهی از مردم اساساً شورایاریها را نمیشناختند و ارزیابی روشنی از عملکرد آنها نداشتند. در چنین شرایطی طبیعی است نهادی که قرار است نماینده محله باشد نتواند به مرجع اصلی مطالبات محلی تبدیل شود.
این یافتهها با نتایج نظرسنجیهایی که در فاصله حدود یک دهه انجام شده نیز همخوانی دارد.
البته این همه واقعیت نبود. پژوهشهای مربوط به شورایاریها نشان میدهد در بسیاری از محلات افراد دلسوز و فعالی حضور داشتند که برای حل مشکلات مردم وقت گذاشتند و حتی در دوره شیوع کرونا و ساماندهی کمکهای مردمی نقش مؤثری ایفا کردند. مسئله این بود که این تجربهها هیچگاه به یک ساختار فراگیر و پایدار تبدیل نشد. موفقیت یا ناکامی هر محله بیش از آنکه به قدرت نهاد شورایاری وابسته باشد به انگیزه و توان افراد حاضر در آن بستگی داشت و همین باعث شد کیفیت عملکرد شورایاریها از محلهای به محله دیگر تفاوت زیادی داشته باشد.
همین تجربهها باعث شده امروز بسیاری از کارشناسان نسبت به نحوه طرح دوباره محلهمحوری یک پرسش اساسی مطرح کنند. اگر قرار است محله دوباره محور اداره بخشی از امور شهری و اجتماعی باشد آیا قرار است همان مسیر گذشته تکرار شود یا این بار ابتدا بسترهای لازم برای مشارکت واقعی مردم فراهم خواهد شد.
شاید اگر جنگ اخیر رخ نمیداد بحث محلهمحوری دوباره تا این اندازه به ادبیات رسمی کشور بازنمیگشت. همان گونه که سالها با وجود انحلال شورایاریها تلاش جدی برای احیا آن انجام نشد . ممکن است شورایاریها همه اهداف خود را محقق نکرده باشند و پژوهشها نیز از ضعفهای جدی آنها سخن گفته باشند اما با حذف این نهاد عملاً جایگزینی برای آن شکل نگرفت. نه ساختار دیگری برای شناسایی مسائل محلات ایجاد شد و نه شبکهای که بتواند میان مردم و مدیریت شهری ارتباطی مستمر برقرار کند. درنتیجه ظرفیتی که سالها برای شکلگیری آن هزینه شده بود بدون آنکه اصلاح یا بازطراحی شود از میان رفت. چگونه میتوان این ظرفیت اجتماعی را به نهادی پایدار تبدیل کرد. نهادی که نه گرفتار همان آسیبهای شورایاریها شود و نه تنها در روزهای بحران به یاد آورده شود.