ابهام در ساختوسازهای جنگی؛ شهرداری پول نوسازی خانههای ویرانشده را از کجا تامین کرد؟
قرار بود تراکم تشویقی راهی برای بازسازی ساختمانهای آسیبدیده جنگ باشد اما حالا نحوه اجرای این مصوبه محل اختلاف شده است. چه میزان تراکم در تهران داده شد و چند پلاک مقصد از این امتیاز استفاده کردهاند؟ چرا تراکم تشویقی در ۴۸ پرونده از سقف ۵۰ درصد مصوبه بیشتر بوده است؟
مصوبه ۷۱۲ کمیسیون ماده ۵ با هدف کمک به بازسازی ساختمانهای آسیبدیده تصویب شد و اجازه داد برای ساختمانهایی که خسارت جدی دیدهاند تا ۵۰ درصد تراکم تشویقی در نظر گرفته شود. اگر امکان استفاده از این تراکم در همان ملک وجود نداشت امتیاز میتوانست به پلاک دیگری منتقل شود. حالا اعضای شورای عالی شهرسازی و معماری میخواهند بدانند چه میزان از این ظرفیت مصرف شده و این طبقات اضافه در کدام نقاط تهران قرار گرفتهاند.
ساختمانهای آسیبدیده بر اساس شدت خسارت در چهار رده قرار گرفتند. ردههای یک و دو مربوط به ساختمانهایی بود که خسارتهایی مانند شکستن پنجره و تخریب جداکنندهها داشتند و سازه آنها آسیب جدی ندیده بود. ساختمانهای رده سه و چهار نیازمند پایدارسازی اساسی بودند یا باید تخریب و از نو ساخته میشدند. برای همین دو گروه امکان استفاده از حداکثر ۵۰ درصد تراکم تشویقی فراهم شد تا بخشی از هزینه بازسازی از محل ارزش ایجادشده تأمین شود.
وقتی امکان استفاده از تمام تراکم در ملک آسیبدیده وجود نداشت مصوبه اجازه انتقال آن را به پلاک مقصد میداد. بررسی همین پلاکهای مقصد بخش مهمی از جلسه را به خود اختصاص داد. اعضا میخواستند بدانند چند پلاک در تهران یک یا دو طبقه اضافه با استناد به مصوبه ۷۱۲ گرفتهاند و هر کدام از این طبقات در برابر کدام ساختمان جنگزده داده شده است.
پروندهای با ۲۷۴ درصد تراکم مازاد؛ اطلاعات کامل در اختیار شورای عالی شهرسازی قرار نگرفت
گزارشی که در جلسه ارائه شد وضعیت ۸۹ پلاک را بررسی کرده بود. طبق اعداد اعلامشده در پنج مورد حقوق تشویقی به پلاک دیگری منتقل شده و در ۱۴ مورد تراکم اضافه روی همان ملک آسیبدیده اعمال شده است. از میان این ۸۹ پرونده ۲۹ مورد در چارچوب سقف مصوبه قرار داشتهاند اما در ۴۸ پرونده میزان تراکم اختصاصیافته بیش از سقف ۵۰ درصد بوده است. حدود ۱۲ پرونده نیز کمتر از این میزان تراکم گرفتهاند. در میان نمونههای مطرحشده پروندهای هم وجود داشت که میزان مازاد آن حدود ۲۷۴ درصد اعلام شد.
عدد ۴۸ پرونده محل بحث شد. وقتی مصوبه سقف ۵۰ درصد را تعیین کرده است باید روشن باشد تراکم بیشتر در این پروندهها بر اساس چه مجوزی داده شده و در برابر چه میزان خسارت قرار گرفته است. اعضای شورای عالی خواستند مسیر هر امتیاز قابل پیگیری باشد؛ از ساختمان آسیبدیده تا پلاکی که تراکم در آن استفاده شده است.
ابهام درباره همین مسیر بعد از پایان جلسه نیز ادامه داشت. غلامرضا کاظمیان معاون وزیر راه و شهرسازی در جمع خبرنگاران گفت شورای عالی شهرسازی و معماری هنوز اطلاعات مستند و کاملی در اختیار ندارد تا بتواند مشخص کند عملکرد شهرداری تهران تا چه اندازه با مصوبات ۷۱۲ و ۷۱۶ انطباق داشته و آیا در اجرای آنها انحرافی صورت گرفته است.
کاظمیان گفت دستور نخست جلسه شورای عالی به بررسی عملکرد شهرداری تهران در اجرای این دو مصوبه اختصاص داشت. مصوباتی که برای بازسازی ساختمانهای تخریبشده یا دارای آسیب جدی در جنگ ۱۲ روزه تسهیلات و مشوقهای شهرسازی در نظر گرفته بودند. به گفته او پیش از این نیز در این زمینه با شهرداری تهران مکاتبه شده بود و گزارش ارائهشده در جلسه برای رفع همین ابهامات در دستور کار قرار گرفت.
او بخشی از ابهام موجود را مربوط به ۱۱۳ پلاکی دانست که مشخصا در جنگ آسیب دیدهاند. بخش دیگر به مجوز انتقال تراکم مربوط میشود. بر اساس مصوبه اگر استفاده از ۵۰ درصد تراکم تشویقی در خود پلاک آسیبدیده به دلایل شهرسازانه امکانپذیر نبود این تراکم میتوانست به ساختمان یا پلاک دیگری منتقل شود.
کاظمیان گفت شورای عالی هنوز اطلاعات دقیق پلاکهایی را که از این امکان استفاده کرده و تسهیلات شهرسازی گرفتهاند در اختیار ندارد. اطلاعات این پروندهها در سامانههای شهرداری تهران از جمله سامانه شهرسازی وجود دارد اما شورای عالی به این سامانهها دسترسی ندارد. به همین دلیل از شهرداری خواسته شده گزارش را به صورت پلاک به پلاک ارائه کند.
معاون وزیر راه و شهرسازی در پاسخ به این پرسش که با گذشت یک سال از جنگ ۱۲ روزه آیا شهرداری تهران به درخواست شورای عالی برای ارائه اطلاعات تمکین کرده است گفت: «اگر موضوع تمام شده بود دیگر نیازی به کمیسیون ماده پنج نداشتیم.» او تأکید کرد همچنان ابهاماتی باقی مانده و اطلاعات کامل در اختیار شورای عالی نیست.
درآمد حاصل از تراکم تشویقی صرف چه شد؟
قرار است در نخستین جلسه کمیسیون ماده ۵ که به گفته کاظمیان احتمالا هفته آینده تشکیل میشود شهرداری تهران گزارش دقیق و کامل خود را هم درباره پلاکهای مبدأ و هم پلاکهای مقصد ارائه کند تا میزان انطباق عملکرد با مصوبه و انحرافات احتمالی قابل ارزیابی باشد.
کاظمیان همچنین گفت نحوه تسری تسهیلات مصوبات جنگ ۱۲ روزه به ساختمانهای آسیبدیده در جنگ رمضان نیز در شورای عالی مطرح شده و قرار است متن پیشنهادی اصلاح مصوبه در کمیسیون ماده ۵ بررسی شود. بنابراین تعیین تکلیف تراکمهایی که تاکنون داده شدهاند پیش از گسترش همین سازوکار به شمار بیشتری از ساختمانهای آسیبدیده اهمیت بیشتری پیدا کرده است.
در اطلاعات ارائهشده در جلسه نیز عدد روشنی از کل ظرفیت ایجادشده و میزان مصرف آن وجود نداشت. اگر مجموع حقوقی که برای ساختمانهای جنگزده ایجاد شده معلوم نباشد و تراکم مصرفشده در پلاکهای مقصد نیز به مبدأ آن متصل نباشد تعیین نقطه پایان مصوبه دشوار خواهد بود. معلوم نیست چه میزان از ظرفیت پیشبینیشده مصرف شده و چه مقدار هنوز باقی مانده است.
ارزش این امتیازها نیز در همه جای تهران برابر نیست. یک طبقه اضافه در منطقهای گرانقیمت با یک طبقه در منطقهای دیگر ارزش اقتصادی یکسانی ندارد. اعضای شورای عالی به همین دلیل اعلام تعداد طبقات و متراژ را کافی ندانستند و خواستار محاسبه ارزش اقتصادی حقوق واگذارشده شدند. بدون این محاسبه نمیتوان میزان امتیازی را که شهر برای جبران خسارت جنگ داده با هزینه واقعی بازسازی مقایسه کرد.
مصوبه در ابتدا برای بازسازی ساختمانهای دارای آسیب سنگین تدوین شده بود اما شهرداری در جریان جنگ هزینههای دیگری را نیز پذیرفت. حدود ۱۱ هزار نفر در ۴۶ هتل اسکان داده شدند. برای حدود چهار هزار خانواده مسکن استیجاری تأمین شد و اجاره برخی واحدها ماهانه بین ۲۰ تا ۳۵ میلیون تومان اعلام شد. برای تعدادی از خانوادهها نیز پرداخت اجاره تا آماده شدن ساختمان و حداکثر ۲۴ ماه ادامه خواهد داشت. عوارض بازسازی ساختمانهای آسیبدیده نیز دریافت نشده است.
اعضای شورای عالی خواستند منابع این هزینهها از یکدیگر تفکیک شود. باید مشخص باشد درآمد حاصل از تراکم تشویقی فقط صرف بازسازی ساختمانهای رده سه و چهار شده یا هزینههایی مانند هتل مسکن موقت اجاره و سایر خسارتها نیز از همین محل پرداخت شده است. اگر دامنه مصرف منابع مصوبه تغییر کرده مجوز آن نیز باید مشخص باشد.
شهرداری در دفاع از عملکرد خود به ابعاد خسارت و خدمات انجامشده اشاره کرد. بیش از ۵۱ هزار واحد مسکونی در تهران آسیب دیدهاند که بیشتر آنها در ردههای یک و دو بودهاند. تعمیر این واحدها انجام شده و شهروندان هزینهای بابت آن نپرداختهاند. آخرین نفر از حدود ۱۱ هزار شهروند مستقر در هتل نیز یک هفته پیش از جلسه هتل را ترک کرده است. در مناطق تهران ستادهای بازسازی تشکیل شدهاند و پرونده ساختمانهای دارای آسیب جدی همچنان پیگیری میشود.
مدافعان عملکرد شهرداری در جلسه تأکید داشتند که تصمیمهای دوره جنگ را نمیتوان با شرایط عادی سنجید. به گفته آنها مدیریت شهری در ساعاتی که ساختمانها هدف قرار میگرفتند ناچار بود درباره اسکان مردم پاکسازی معابر تعمیر خانهها و پرداخت هزینهها سریع تصمیم بگیرد. اگر مدیر بداند تصمیمی که در وضعیت اضطراری برای حل مشکل مردم گرفته بعدا با سختگیریهای متعدد روبهرو میشود ممکن است در بحران بعدی از پذیرفتن مسئولیت خودداری کند.
یکی از تعابیری که در دفاع از این نگاه مطرح شد «خالی کردن خشاب تفنگ» بود. استدلال این بود که نظارت لازم است اما نباید شیوه نظارت به شکلی باشد که ابزار و انگیزه اقدام را از مدیران حاضر در میدان بگیرد. برخی حاضران هشدار دادند اگر هر تصمیم اضطراری بعد از پایان بحران به عاملی برای بازخواست مدیر تبدیل شود در حادثه بعدی شهرداری یا دستگاههای دیگر ممکن است حاضر نشوند مسئولیتی بیشتر از تکلیف صریح خود بپذیرند.
نمونه اسکان اضطراری نیز در همین بحث مطرح شد. گفته شد در روزهای نخست جنگ درباره مسئولیت اسکان میان دستگاهها تقسیم کار وجود داشت اما شهرداری تهران بخشی از مسئولیت اسکان در هتلها و تأمین مسکن موقت را پذیرفت. استدلال مدافعان شهرداری این بود که اگر مدیریت شهری در آن روزها منتظر تعیین تکلیف همه فرایندهای اداری میماند خانوادههای بیشتری بدون محل اسکان باقی میماندند.
شرایط جنگی نظارت بر تصمیمات را منتفی نمیکند
در برابر این نگاه اعضایی از شورای عالی تأکید کردند شرایط جنگی میتواند دلیل سرعت عمل باشد اما نمیتواند نظارت بر آثار تصمیمهای شهرسازی را کنار بزند. آنها میان تصمیم فوری برای اسکان یک خانواده و واگذاری حق ساخت در شهر تفاوت قائل بودند. اسکان اضطراری همان روز پاسخ میخواهد اما تراکمی که در یک پلاک تثبیت میشود برای سالها در تهران باقی میماند.
یکی از اعضا نیز یادآوری کرد شورای عالی شهرسازی و معماری شورای عالی امنیت ملی نیست. موضوع جلسه عملیات دفاعی یا ارزیابی حضور دستگاهها در روزهای حمله نیست. شورای عالی باید ببیند در بازسازی پس از جنگ چه تصمیم شهرسازی گرفته شده و آن تصمیم چه اثری بر تهران دارد. از نظر او تقدیر از عملکرد شهرداری نباید جای بررسی مصوبه و مستندات اجرای آن را بگیرد.
اثر تراکمهای تازه بر تهران یکی از محورهای این مخالفت بود. یک طبقه اضافه فقط چند مترمربع بنای بیشتر نیست. واحد بیشتر جمعیت بیشتری وارد محله میکند و این جمعیت به آب، برق، پارکینگ، مدرسه، فضای سبز، حملونقل عمومی و شبکه معابر نیاز دارد. اثر یک طبقه اضافه روی یک ساختمان ممکن است محدود باشد اما تکرار آن در دهها یا صدها پلاک حساب دیگری دارد.
پراکندگی نامشخص پلاکهای مقصد نیز محاسبه این اثر را دشوار کرده است. اگر مشخص نباشد این امتیازها در کدام محلهها استفاده شدهاند نمیتوان بررسی کرد شبکه معابر تأسیسات و خدمات آن مناطق توان پذیرش ساختوساز اضافه را دارند یا نه. نگرانی اعضا این بود که هزینه بازسازی یک ساختمان جنگزده با فشاری پرداخت شود که به محلهای دیگر منتقل میشود.
مهدی چمران رئیس شورای شهر تهران نیز نسبت به ماندگار شدن عوارض این تصمیمها هشدار داد. او گفت مصوبه در مقطع خود شاید ضروری بوده اما میتوانسته کاملتر باشد و ابهامات آن برطرف شود. از نظر چمران جبران خسارت ضروری است اما شیوه جبران نباید مشکلاتی ایجاد کند که برای همیشه در تهران باقی بمانند.
چمران گفت نباید چند سال دیگر درباره بخشی از مشکلات تهران گفته شود اینها پیامد جنگ بودهاند. او چنین آثاری را «میراث نامبارک» خواند و تأکید کرد سیاستی که برای بازسازی انتخاب میشود باید کمترین عارضه بلندمدت را برای شهر داشته باشد.
پیشنهاد نخست چمران بازنگری در مصوبه و ظرفیتهایی بود که در اختیار شهرداری قرار داده است. پیشنهاد دوم تهیه گزارش کامل از میزان تراکم و امتیازات اعطاشده درآمدهای حاصل و خسارتهایی بود که جبران شدهاند. به گفته او میان این ارقام باید تعادل برقرار باشد و واگذاری امتیاز بیشتر از خسارتی که باید جبران شود برای تهران پذیرفتنی نیست.
پیشنهاد سوم به محل استفاده از تراکم مربوط بود. چمران با توزیع امکان توافق در سراسر تهران و سپردن آن به مناطق موافق نبود. به گفته او چنین روشی میتواند ناخواسته تصمیمهای متفاوتی در مناطق ایجاد کند و نظم طرح تفصیلی را در نقاط متعدد به هم بزند. پیشنهاد او تمرکز این ظرفیت در تعداد مشخصی از پلاکها یا محدودههای معین بود تا کنترل آن ممکن باشد و آثارش نیز بتواند مدیریت شود.
این بحث با افزایش تعداد ساختمانهای مشمول اهمیت بیشتری پیدا کرده است. در جلسه گفته شد سازوکاری که برای حدود ۱۱۲ ساختمان طراحی شده وقتی تعداد ساختمانها به حدود هزار مورد برسد دیگر همان اثر قبلی را بر شهر ندارد. امتیازی که در ۱۱۲ پرونده اثر محدودی ایجاد میکند اگر در حدود هزار پرونده تکرار شود حجم دیگری از ساختوساز را به تهران اضافه خواهد کرد.
دراین جلسه اعضا تأکید کردند حق شهروندی که در دوره دوم خانهاش آسیب دیده کمتر از آسیبدیده جنگ ۱۲ روزه نیست اما برابر بودن حق افراد الزاماً به معنای تکرار همان روش تأمین خسارت نیست. وقتی تعداد پروندهها تغییر کرده اثر شهرسازی تصمیم نیز باید دوباره محاسبه شود.
در مقابل گفته شد مصوبه ۷۱۲ پس از اجرای بخشی از آن را نمیتوان به سادگی کنار گذاشت. پیشنهاد این گروه ادامه مصوبه همراه با بازنگری دستورالعمل اجرایی بود. سقف تراکم، نحوه انتقال به مقصد، ارتباط هر مقصد با پلاک مبدأ و میزان امتیاز مصرفشده باید در دستورالعمل جدید قابل رصد باشد.
موضوع ساختمانهای عمومی و مراکز خدماترسان نیز مطرح شد. اعضا گفتند این ساختمانها نباید فقط با همان شکل قبلی دوباره ساخته شوند. بیمارستان مرکز امدادی یا ساختمان خدماتی که در زمان بحران باید فعال باشد باید در محل و با ضوابطی ساخته شود که در حمله بعدی خود از چرخه خدمت خارج نشود.