آیا تهران باید همیشه حملونقل عمومی رایگان داشته باشد؟
قرار است فردا در صحن شورای شهر تهران طرحی به رای گذاشته شود که در صورت تصویب برای بخشی از شهروندان تهرانی حمل و نقل عمومی رایگان شود اما مطالعات مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهرداری تهران در گزارشی تاکید کرده رایگانسازی مسئله اصلی نیست؛ بلکه یافتن مدلی هوشمند برای توزیع عادلانه یارانهها، تشویق رفتارهای مطلوب شهری و حفظ توان مالی شبکه حملونقل عمومی است.
رایگان شدن مترو و اتوبوس در روزهای بحرانی جنگ، یکی از معدود تصمیمهایی بود که تقریباً همه از آن استقبال کردند. شهروندان بدون دغدغه جابهجا شدند، اما آنچه در روزهای بحران یک تصمیم موقت و حمایتی بود، اکنون به موضوعی جدی در عرصه سیاستگذاری شهری تبدیل شده؛ آیا تهران باید برای همیشه حملونقل عمومی رایگان داشته باشد؟
پاسخ به این پرسش چندان ساده نیست. در حالی که برخی اعضای مدیریت شهری و بخشی از افکار عمومی از این ایده به عنوان گامی در مسیر عدالت اجتماعی و کاهش هزینههای زندگی یاد میکنند، گروهی از کارشناسان هشدار میدهند که رایگانسازی کامل مترو و اتوبوس میتواند پیامدهایی به مراتب گستردهتر از آنچه در نگاه نخست به نظر میرسد به همراه داشته باشد.
گزارش تازهای که از سوی نهاد مطالعاتی شهرداری تهران منتشر شده، تلاش کرده این دو نگاه را در کنار یکدیگر قرار دهد و راهی میانه برای حل اختلافها پیشنهاد کند. نتیجه این بررسی نشان میدهد مسئله اصلی نه «رایگان بودن یا نبودن» حملونقل عمومی، بلکه نحوه طراحی سیاستی است که هم رضایت عمومی را افزایش دهد و هم پایداری مالی و مدیریتی شهر را به خطر نیندازد.
درآمدی که کوچک است اما بیاهمیت نیست
یکی از مهمترین استدلالهای موافقان طرح، سهم نسبتاً اندک درآمد حاصل از فروش بلیت در بودجه شهرداری است. برآوردها نشان میدهد درآمد سالانه فروش بلیت مترو و اتوبوس بین حدود ۳ تا ۷ هزار میلیارد تومان متغیر است؛ رقمی که در مقایسه با کل بودجه شهرداری سهم چندان بزرگی به شمار نمیرود.
در نگاه نخست، حذف چنین درآمدی ممکن است چندان نگرانکننده نباشد. اما کارشناسان میگویند مسئله صرفاً حجم درآمد نیست. تهران سالهاست با چالش درآمدهای ناپایدار مواجه است. بخش قابل توجهی از منابع شهرداری از محل ساختوساز و فروش تراکم تأمین میشود و افزایش سهم درآمدهای پایدار همواره یکی از اهداف اصلی مدیریت شهری بوده است.
در چنین شرایطی حتی حذف یک یا دو درصد از درآمدهای پایدار نیز میتواند در بلندمدت اثرگذار باشد. به بیان دیگر، بحث مخالفان بر سر رقم درآمد بلیت نیست؛ بلکه بر سر حفظ یکی از معدود منابع درآمدی مستمر و قابل اتکای مدیریت شهری است.
آیا حملونقل رایگان واقعاً ترافیک را کم میکند؟
یکی از وعدههای طرفداران رایگانسازی، کاهش استفاده از خودروی شخصی و کاهش ترافیک است. این استدلال بر پایه این فرض بنا شده که وقتی هزینه استفاده از مترو و اتوبوس حذف شود، شهروندان خودروهای شخصی خود را کنار میگذارند و به سمت حملونقل عمومی میروند.
اما گزارش کارشناسی تصویری دیگرارائه میدهد. به اعتقاد تهیهکنندگان گزارش، ظرفیت فعلی مترو و اتوبوسرانی تهران در بسیاری از خطوط به مرز اشباع نزدیک شده است. واگنهای شلوغ، ایستگاههای پرتراکم و کمبود ناوگان از مشکلاتی هستند که شهروندان هر روز با آن مواجهاند.
در چنین شرایطی این پرسش مطرح میشود که اگر تعداد بیشتری از مردم به استفاده از حملونقل عمومی روی آورند، آیا زیرساخت موجود توان پاسخگویی خواهد داشت؟
از سوی دیگر، مطالعات بینالمللی نشان میدهد بخشی از افزایش سفرها پس از رایگانسازی الزاماً ناشی از کنار گذاشتن خودروهای شخصی نیست. گاهی افراد صرفاً سفرهای بیشتری انجام میدهند، مسیرهای غیرضروری را انتخاب میکنند یا سفرهایی که پیش از آن انجام نمیدادند به برنامه روزانه خود اضافه میکنند. در نتیجه ممکن است به جای کاهش ترافیک، با افزایش ازدحام در شبکه حملونقل عمومی روبهرو شویم.
عدالت اجتماعی؛ برای چه کسانی؟
شاید مهمترین استدلال موافقان طرح به مفهوم عدالت اجتماعی بازگردد. در شرایطی که هزینههای زندگی در تهران روزبهروز افزایش مییابد، حذف هزینه حملونقل میتواند بخشی از فشار اقتصادی وارد بر خانوارها را کاهش دهد.
اما مخالفان نیز از زاویه عدالت به موضوع نگاه میکنند. آنان معتقدند رایگانسازی همگانی الزاماً عادلانه نیست. چرا باید منابع عمومی شهر تهران برای تأمین سفر همه افراد، از جمله کسانی که توان مالی بالاتری دارند هزینه شود؟
این گروه بر این باورند که اگر هدف حمایت از اقشار آسیبپذیر است، باید منابع محدود شهری به شکل هدفمند در اختیار گروههایی قرار گیرد که بیشترین نیاز را دارند؛ نه اینکه همه شهروندان بدون توجه به شرایط اقتصادی از یارانه یکسان برخوردار شوند.
از همین رو گزارش پیشنهاد میکند به جای رایگانسازی کامل، تخفیفها و مشوقها بر اساس شاخصهایی مانند درآمد، محل سکونت، نداشتن خودرو، طول سفر و سایر معیارهای عدالتمحور طراحی شود.
خطر شکلگیری یک انتظار دائمی
اقتصاد رفتاری یکی از محورهای مهم این گزارش است. کارشناسان معتقدند هر سیاست حمایتی علاوه بر آثار مالی، آثار روانی و اجتماعی نیز دارد. رایگان شدن حملونقل عمومی ممکن است در کوتاهمدت رضایت عمومی ایجاد کند، اما در بلندمدت به تدریج به یک انتظار دائمی تبدیل خواهد شد. در این حالت، هرگونه بازگشت به نظام دریافت کرایه با مقاومت اجتماعی روبهرو میشود؛ همانگونه که اصلاح بسیاری از یارانهها در ایران با دشواری همراه بوده است.
از نگاه تهیهکنندگان گزارش، بهای بلیت صرفاً یک منبع درآمد نیست؛ بلکه ابزاری برای تنظیم رفتار، مدیریت تقاضا و حفظ رابطه متقابل میان شهروند و ارائهدهنده خدمات است. حذف کامل این ابزار میتواند قدرت مانور مدیریت شهری را در آینده کاهش دهد.
آیا خدمات رایگان بیارزش تلقی میشوند؟
یکی دیگر از مباحث مطرح شده در گزارش، موضوع ارزش ادراکشده خدمات است. در علوم رفتاری این فرض وجود دارد که رایگان بودن یک کالا یا خدمت، در برخی موارد میتواند به کاهش ارزش ذهنی آن منجر شود. به عبارت دیگر، شهروندان ممکن است ناخودآگاه کیفیت خدمات رایگان را کمتر از خدماتی بدانند که برای آن هزینه پرداخت میکنند. هرچند این مسئله قطعی نیست، اما گزارش هشدار میدهد که سیاست رایگانسازی نباید به گونهای اجرا شود که در ذهن شهروندان حملونقل عمومی به عنوان خدمتی کمارزش یا بیکیفیت تلقی شود.
جهان چه تجربهای دارد؟
بررسی تجربههای جهانی نشان میدهد رایگانسازی حملونقل عمومی در بسیاری از شهرها اجرا شده، اما تقریباً هیچ الگوی واحدی برای آن وجود ندارد.
در تالین، پایتخت استونی، حملونقل عمومی برای ساکنان شهر رایگان شد اما همزمان افزایش جمعیت ثبتشده شهر موجب افزایش سهم شهرداری از مالیاتهای ملی شد و بخشی از هزینهها جبران شد. در لوکزامبورگ نیز رایگانسازی در چارچوب سیاستهای گستردهتر مالی و اقتصادی اجرا شد.
در وین به جای رایگان کردن کامل خدمات، مدل «یک یورو در روز» اجرا شد که استقبال گسترده شهروندان را به همراه داشت و درآمد سیستم حملونقل را نیز افزایش داد. در شهرهای دیگر مانند مونترال، سیاتل و برخی مناطق اسپانیا نیز حمایتها عمدتاً متوجه گروههای خاص مانند سالمندان، اقشار کمدرآمد یا ساکنان مناطق مشخص بوده است. جمعبندی این تجربهها نشان میدهد که موفقترین نمونهها معمولاً به سمت رایگانسازی مطلق نرفتهاند، بلکه ترکیبی از تخفیفهای هدفمند، مشوقهای رفتاری و منابع مالی پایدار را به کار گرفتهاند.
سه راهکار برای خروج از بنبست
گزارش در نهایت سه سناریو برای کاهش اختلافنظرها پیشنهاد میکند. سناریوی نخست بر طراحی نظام هوشمند تخفیف تأکید دارد. در این مدل، شهروندان در ازای استفاده مستمر از حملونقل عمومی، پرداخت عوارض شهری، تفکیک پسماند یا مشارکت در فعالیتهای شهروندی امتیاز دریافت میکنند و این امتیازها به بلیت رایگان یا تخفیف تبدیل میشود. سناریوی دوم همکاری دولت و شهرداری را پیشنهاد میکند. در این مدل، صرفهجویی در مصرف سوخت، آب، برق یا سایر منابع میتواند به اعتبار حملونقل عمومی تبدیل شود و بخشی از هزینهها از محل منابع ملی تأمین شود. سناریوی سوم نیز نگاهی بلندمدتتر دارد و حملونقل عمومی را بخشی از یک نظام گسترده مدیریت هوشمند خدمات شهری میبیند؛ نظامی که در آن مشوقها، یارانهها و خدمات مختلف شهری در قالب یک سازوکار یکپارچه مدیریت میشوند.
در این گزارش تاکید شده مسئله اصلی، «رایگان کردن» نیست؛ بلکه یافتن مدلی هوشمند برای توزیع عادلانه یارانهها، تشویق رفتارهای مطلوب شهری و حفظ توان مالی شبکه حملونقل عمومی است. مدلی که بتواند هم رضایت شهروندان را افزایش دهد و هم از تبدیل یک تصمیم محبوب به بحرانی تازه برای آینده تهران جلوگیری کند.