حملونقل رایگان؛ رؤیای عدالت شهری یا بحران تازه برای تهران؟
ایده رایگان شدن بخشی از حملونقل عمومی درحالی مطرح میشود که تهران در شاخصهای کلیدی حملونقل عمومی هنوز با اهداف مصوب فاصله زیادی دارد
ایده رایگان شدن بخشی از حملونقل عمومی در تهران، از مترو تا خطوط BRT، در ظاهر یکی از جذابترین سیاستهای اجتماعی و شهری سالهای اخیر است؛ سیاستی که موافقان آن را راهی برای کاهش ترافیک، مصرف سوخت، کاهش آلودگی هوا و گسترش عدالت اجتماعی میدانند. همزمان دولت نیز در کنار بحث اصلاح قیمت سوخت، توسعه حمایتهای عمومی از جمله حملونقل ارزان یا رایگان را بهعنوان بخشی از بستههای حمایتی مطرح کرده است.
اما پشت این ایده جذاب، پرسش بزرگ دیگری قرار دارد: آیا تهران اساساً ظرفیت پذیرش موج جدید سفرهای شهری را دارد؟ آیا شبکهای که هنوز با کمبود واگن، فرسودگی اتوبوسها، سرفاصله طولانی قطارها و ازدحام روزانه دستوپنجه نرم میکند، میتواند بدون توسعه زیرساخت، رایگان شود؟
بررسی عملکرد برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران در حوزه حملونقل و ترافیک نشان میدهد فاصلهای جدی میان اهداف اعلامی و واقعیت اجرایی وجود دارد؛ فاصلهای که حالا در سایه ایده «حملونقل رایگان»، بیش از گذشته خود را نشان میدهد.
حملونقل عمومی؛ از ابزار رفاهی تا سیاست اقتصادی
در بسیاری از کشورهای جهان، توسعه حملونقل عمومی بخشی از سیاست اقتصادی و اجتماعی دولتها محسوب میشود. منطق اصلی این سیاستها بر کاهش «هزینههای پنهان شهر» استوار است؛ هزینههایی که در ترافیک، آلودگی هوا، اتلاف زمان و فرسودگی روانی شهروندان پنهان شدهاند.
محمود اولاد، اقتصاددان شهری در توضیح منطق اقتصادی حملونقل عمومی میگوید توسعه این بخش مبتنی بر «اثرهای بیرونی مثبت» است؛ اثرهایی که مستقیماً در قیمت بلیت دیده نمیشوند اما در اقتصاد شهر نقش تعیینکننده دارند.
او توضیح میدهد: «در حوزه حملونقل عمومی چند نوع اثر همزمان وجود دارد که مهمترین آنها اثرهای بیرونی مثبت یا اکسترنالیتیها هستند. توسعه حملونقل عمومی دو اثر اصلی بیرونی مثبت ایجاد میکند؛ یکی کاهش ترافیک و دیگری کاهش آلودگی هوا. همین دو اثر باعث میشود دولتها به سمت تقویت حملونقل عمومی بروند و در این حوزه مداخله کنند.»
به گفته او، این اثرها در مدلهای اقتصادی به عدد و پول تبدیل میشوند. در تحلیلهای اقتصادی تلاش میشود اثرهای غیرمستقیم به عدد تبدیل شوند. برای مثال بررسی میشود مردم در یک شهر چه مقدار زمان در ترافیک هستند. درباره تهران گفته میشود هر فرد روزانه بین یک و نیم تا دو ساعت و در مجموع حدود ۲۰۰ ساعت در سال در ترافیک است. این زمان در ارزش متوسط هر ساعت ضرب میشود؛ معمولاً بر اساس متوسط دستمزد یا ارزش افزودهای که میتوانست در این زمان ایجاد شود.
اولاد تأکید میکند مسئله فقط اقتصاد مستقیم نیست: «اینجا فقط بحث اقتصادی مطرح نیست، چون بخشی از این هزینهها، ارزش افزوده معنوی و اجتماعی است؛ مثل افت روحیه، کاهش رفاه و از بین رفتن زمان آزاد افراد.»
آلودگی؛ هزینهای که دیرتر پرداخت میشود
این اقتصاددان شهری در ادامه به مسئله آلودگی هوا اشاره میکند و میگوید: «در مدلهای اقتصادی بررسی میشود اگر مسافران بهجای حملونقل عمومی از خودرو شخصی استفاده کنند، چه میزان آلودگی تولید میشود. بعد این سؤال مطرح میشود که جبران این آلودگی از چه طریقی ممکن است؛ مثلاً با توسعه فضای سبز یا فناوریهای کاهش آلودگی که خودشان هزینه دارند.»
به گفته او، به این ترتیب آلودگی نیز به یک «بار مالی قابل محاسبه» تبدیل میشود؛ باری که در نبود حملونقل عمومی بر دوش شهر و دولت قرار میگیرد.
اولاد توضیح میدهد: «در برخی مدلها گفته میشود مجموع اثرات بیرونی حملونقل عمومی میتواند حتی معادل دو سوم هزینه تمامشده آن باشد. یعنی اگر هزینه واقعی هر سفر ۱۰ هزار تومان باشد، ممکن است حدود ۶۶۰۰ تومان آن بهعنوان ارزش اجتماعی و بیرونی در نظر گرفته شود.»
او نتیجه میگیرد: «در چنین چارچوبی دولتها باید بخش عمدهای از هزینه حملونقل عمومی را به شکل یارانه پرداخت کنند، چون این هزینه در واقع جایگزین هزینههای آینده مانند درمان، آلودگی و خسارتهای اجتماعی میشود.»
مدل ایرانی؛ سهمی که دولت پرداخت نکرد
اولاد با اشاره به مدل تأمین مالی حملونقل عمومی در ایران میگوید: «در ایران هم در برخی دورهها مدل تقسیم هزینه بر اساس یکسومها تعریف شده بود؛ یکسوم دولت مرکزی، یکسوم شهرداری و یکسوم شهروند. اما در عمل سهم دولت مرکزی معمولاً پرداخت نشده و به تعهدات معوق تبدیل شده است؛ یا در قالبهایی مانند واگن و اتوبوس جبران شده که آن هم با تأخیرهای طولانیمدت همراه بوده است.»
به گفته او، در نتیجه فشار اصلی تأمین مالی بر دوش شهرداریها و شهروندان باقی مانده است.
اما چرا اغلب کشورها حملونقل را رایگان نکردهاند؟
با وجود این منطق اقتصادی، حملونقل عمومی در اغلب کشورهای جهان رایگان نیست.
دلیل نخست، هزینه سنگین حذف درآمد بلیت است. هرچند در بسیاری از شهرها درآمد بلیت فقط بخشی از هزینهها را پوشش میدهد، اما همین سهم نیز برای اداره شبکه حیاتی است.
دلیل دوم، هزینه بالای نگهداری و توسعه زیرساختهاست. حملونقل عمومی فقط خرید بلیت نیست؛ واگن، اتوبوس، تعمیرات، برق، سوخت، نیروی انسانی، امنیت، نظافت، توسعه خطوط و نگهداری ایستگاهها، همگی هزینهبر هستند.
به همین دلیل، بسیاری از کشورها بهجای رایگانسازی کامل، یارانهها را هدفمند میکنند؛ برای مثال دانشآموزان، سالمندان، افراد کمدرآمد یا افراد دارای معلولیت از خدمات رایگان یا نیمبها استفاده میکنند.
تجربه جهانی نشان میدهد حملونقل رایگان معمولاً در شهرهای کوچک یا اقتصادهای بسیار قدرتمند امکانپذیر است؛ جایی که دولت توان جبران دائمی هزینهها را داشته باشد.
اما مسئله اصلی در تهران فقط تأمین مالی نیست؛ بلکه ظرفیت واقعی شبکه حملونقل عمومی است.
ارزیابی عملکرد برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران در حوزه حملونقل و ترافیک نشان میدهد در اغلب شاخصهای کلیدی، فاصلهای معنادار میان اهداف مصوب و دستاوردهای اجرایی وجود دارد.
مترو تهران قرار بود ستون اصلی کاهش ترافیک باشد، اما توسعه آن بسیار پایینتر از اهداف پیش رفته است.
بر اساس این ارزیابی، توسعه خطوط ۱ تا ۷ با هدف ۷۵ کیلومتر افزایش تعریف شده بود، اما تنها حدود 40 کیلومتر محقق شده است. تکمیل ایستگاهها نیز حدود ۳۶ درصد تحقق داشته است.
در خطوط توسعهای ۸ تا ۱۱ نیز تقریباً پیشرفت معناداری ثبت نشده و تنها حدود ۱.۷ کیلومتر از خط ۱۰ اجرا شده است.
در بخش ناوگان، وضعیت بحرانیتر است. از هدف افزایش ۴۹۷ واگن، تنها ۳۸ واگن وارد مدار شده است؛ یعنی کمتر از ۱۰ درصد هدف.
نتیجه مستقیم این کمبود، افزایش سرفاصله حرکت قطارهاست؛ بهطوری که در برخی خطوط، فاصله حرکت قطارها به بیش از ۱۰ دقیقه رسیده است.
اتوبوسرانی؛ ناوگانی که هنوز احیا نشده است
در بخش اتوبوسرانی نیز وضعیت فاصله زیادی با اهداف برنامه دارد.
برنامه چهارم توسعه شهری هدفگذاری ناوگان ۷۵۰۰ دستگاهی را دنبال میکرد، اما عملکرد ثبتشده تنها حدود 3 هزار و 200 دستگاه فعال را نشان میدهد.
سهم اتوبوس در سفرهای شهری نیز بهجای رشد، در حدود ۵ درصد تثبیت شده است.
محمود اولاد معتقد است مسئله اصلی در ایران فقط مدل اقتصادی نیست، بلکه نبود ظرفیت کافی در شبکه حملونقل عمومی است.
او میگوید: «در شرایط فعلی شبکه حملونقل عمومی در برخی مسیرهای تهران به اندازهای نیست که بتواند مزیت واقعی ایجاد کند. برای مثال در برخی مسیرها مانند شمال به جنوب یا شرق به غرب تهران، زمان سفر با حملونقل عمومی تقریباً با خودرو شخصی در ترافیک سنگین برابر است.»
به گفته او، در چنین شرایطی اساساً آن «اثر بیرونی مثبت» که مبنای سیاستگذاری است، بهطور کامل شکل نمیگیرد: «وقتی نه کاهش جدی زمان سفر رخ میدهد و نه صرفهجویی قابل توجهی در رفاه شهروندان ایجاد میشود، طبیعتاً بخشی از توجیه اقتصادی سیاست هم از بین میرود.»
او در ادامه به مسئله کیفیت ناوگان اشاره میکند و میگوید: «در برخی موارد، بخشی از ناوگان حملونقل عمومی خود میتواند آلایندهتر از خودروهای شخصی باشد. این موضوع باعث میشود بخشی از هدف اصلی سیاست یعنی کاهش آلودگی هوا، بهطور کامل محقق نشود.»
اولاد همچنین به «بار روانی سفر» اشاره میکند: «اگر تجربه سفر با حملونقل عمومی همراه با ازدحام، فشار روانی و کیفیت پایین باشد، حتی در صورت رایگان شدن خدمات هم ممکن است تغییر رفتاری جدی رخ ندهد.»
او معتقد است: «اگر شبکه حملونقل عمومی گسترده، سریع و قابل اتکا باشد، حتی ممکن است نیازی به سیاستهایی مانند رایگانسازی هم نباشد؛ چون خود مزیت زمانی و صرفه اقتصادی باعث تغییر رفتار شهروندان میشود.»
هشدار نسبت به سیاستهای بدون پشتوانه
کمال اطهاری؛ پژوهشگر اقتصاد سیاسی و توسعه نیز در نقد وعدههایی مانند حملونقل رایگان و مسکن اجتماعی میگوید این سیاستها بدون پشتوانه مالی و نهادی، میتوانند به پوپولیسم شهری تبدیل شوند.
او میگوید: «پوپولیسم راست و چپ جای خود را در ایران بهصورت پیوسته عوض میکند.»
اطهاری معتقد است بسیاری از وعدههای شهری، بدون توجه به ظرفیت واقعی اقتصاد شهر مطرح میشوند: «شهرهایی مثل نیویورک و لندن در جایگاه شهر جهانی قرار دارند و از ظرفیت بالای تولید ثروت و مازاد اقتصادی برخوردارند. این مازاد اقتصادی از مسیرهایی مثل گردشگری، فعالیتهای فرهنگی و خدمات بینالمللی تأمین میشود و به این شهرها اجازه میدهد بخشی از خدمات عمومی گسترده را اجرا کنند.»
او توضیح میدهد در این شهرها نهادهای متعدد توسعه شهری وجود دارد که همزمان وظایف اقتصادی، اجتماعی و رفاهی را پیش میبرند؛ ساختارهایی که از دهه ۱۹۶۰ شکل گرفتهاند و هنوز فعالاند.
تهران و بحران درآمد پایدار
اطهاری در ادامه به وضعیت تهران اشاره میکند و میگوید: «مشکل اصلی تهران نبودن درآمد پایدار شهری است. اتکای مدیریت شهری به منابعی مانند فروش تراکم، امکان اجرای سیاستهای پرهزینه مانند حملونقل رایگان یا مسکن اجتماعی گسترده را محدود میکند.»
او معتقد است بخش مهمی از بحران امروز تهران به «قفلشدگی ساختار اقتصادی» بازمیگردد: «تمرکز بر اقتصاد زمین و مسکن، نهتنها به پویایی اقتصاد شهری کمک نکرده، بلکه به رکود صنایع، فشار بر نظام بانکی و تضعیف بخش مولد اقتصاد انجامیده است.»
به گفته او، در چنین شرایطی، طرح وعدههایی مانند حملونقل رایگان بدون اصلاح ساختار اقتصادی، بیشتر به شعار شباهت دارد تا برنامه اجرایی.
هشدار درباره فرسایش اعتماد عمومی
اطهاری در بخش دیگری از سخنان خود هشدار میدهد: «تکرار وعدههای غیرواقعی در حوزه مدیریت شهری میتواند پیامدهای اجتماعی جدی داشته باشد. این نوع شعارها نهتنها اعتماد عمومی را بازسازی نمیکنند، بلکه به شکلگیری سوءظن نهادینه در جامعه دامن میزنند و در نهایت مردم را به این تصور میرسانند که راهحلها باید از بیرون و توسط یک نجاتدهنده خارجی تأمین شود.»
او تأکید میکند مسئله اصلی، کمبود شعار نیست، بلکه نبود اصلاحات ساختاری در اقتصاد شهری است: «تا زمانی که مدل درآمدی شهر بر پایه مستغلات و منابع ناپایدار باقی بماند، وعدههایی مانند حملونقل رایگان بیشتر کارکرد تبلیغاتی خواهند داشت تا اجرایی.»
ایده حملونقل رایگان در تهران، از منظر اجتماعی و حتی اقتصادی، ایدهای قابل دفاع و جذاب است؛ زیرا میتواند به کاهش ترافیک، آلودگی و هزینههای پنهان شهر کمک کند.
اما تجربه جهانی و وضعیت فعلی تهران نشان میدهد موفقیت چنین سیاستی، پیش از هر چیز، به وجود زیرساخت کافی وابسته است؛ زیرساختی که هنوز با کمبود واگن، فرسودگی اتوبوسها، ضعف توسعه مترو و بحران منابع مالی مواجه است.
در چنین شرایطی، خطر آن وجود دارد که سیاستی که قرار بود به کاهش بحران شهری کمک کند، خود به بحرانی تازه در مدیریت حملونقل تهران تبدیل شود.