فروپاشی آرام یک نظام حمایتی؛ سهچهارم بیمهشدگان در آستانه فقر
داشتن شغل دیگر تضمینی برای خروج از فقر نیست. این جمعبندی هشداردهنده گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس است که نشان میدهد نظام تأمین اجتماعی ایران از ماموریتهای اصلی خود بازمانده و صندوقهای بیمهای حمایتی باید به عنوان نهادهای اجتماعی-اقتصادی بازتعریف شوند.
نظام تأمین اجتماعی ایران قرار بود یکی از اصلیترین ابزارهای دولت برای کاهش فقر، ایجاد امنیت اقتصادی و حفظ کرامت اجتماعی شهروندان باشد. اما گزارش تازه مرکز پژوهشهای مجلس با عنوان «بازاندیشی در فهم بحران تأمین اجتماعی در ایران» نشان میدهد این نظام، امروز نهتنها از انجام مأموریتهای اصلی خود بازمانده، بلکه خود به بخشی از مسئله فقر در کشور تبدیل شده است.
این گزارش تأکید میکند بحران موجود را نمیتوان صرفاً با واژههایی مانند ناترازی مالی یا کسری صندوقها توضیح داد؛ آنچه امروز در نظام تأمین اجتماعی ایران رخ داده، یک بحران سیستمی و چندلایه است.
در طراحی اولیه، نظام تأمین اجتماعی ایران بر سه لایه مجزا بنا شده بود؛ لایه حمایتی برای فقرا و افراد بیبضاعت با تأمین مالی از بودجه عمومی دولت، لایه بیمهای برای شاغلان رسمی با مشارکت مالی کارگر و کارفرما و لایه امدادی برای پوشش بحرانهای ناگهانی و حوادث غیرمترقبه. پیشفرض کلیدی این طراحی آن بود که اشتغال رسمی، فرد را از فقر خارج و او را از نیاز به حمایتهای مستقیم دولتی بینیاز میکند. اما گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد این فرض، دستکم از سال ۱۳۹۹ به بعد، عملاً بیاعتبار شده است.
بررسی دادههای مرکز پژوهشها و مرکز آمار ایران نشان میدهد تفاوت معناداری میان وضعیت معیشتی خانوارهای فقیر با سرپرست شاغل و خانوارهای فقیر با سرپرست بیکار وجود ندارد. به بیان سادهتر داشتن شغل دیگر به معنای داشتن زندگی قابلقبول نیست.
مرکز پژوهشهای مجلس ریشه این وضعیت را در سیاستهای مزدی و شرایط بازار کار جستوجو میکند. حداقل دستمزد طی سالهای اخیر بهطور مستمر از نرخ تورم و خط فقر عقب مانده و قدرت خرید نیروی کار بهشدت کاهش یافته است. در چنین شرایطی کارگر شاغل نیز برای تأمین نیازهای اولیه خود، از مسکن و خوراک گرفته تا درمان و آموزش با کسری بودجه مواجه است. نتیجه طبیعی این روند فرو ریختن مرز میان لایه بیمهای و حمایتی نظام تأمین اجتماعی است.
گزارش تأکید میکند صندوقهایی مانند سازمان تأمین اجتماعی که ماهیتاً باید نقش بیمهگر داشته باشند ناچار شدهاند بار حمایت معیشتی از شاغلان فقیر را نیز به دوش بکشند؛ نقشی که نه برای آن طراحی شدهاند و نه منابع پایداری برای انجامش دارند.
بحران کفایت مستمریها یکی از محورهای گزارش است. دادههای رسمی نشان میدهد در سال ۱۴۰۲ متوسط مستمری پرداختی سازمان تأمین اجتماعی فقط ۵۸ درصد از متوسط هزینه خانوار شهری را پوشش داده است. این به معنای آن است که یک خانوار بازنشسته شهری حتی با دریافت مستمری، با کسری معیشتی نزدیک به نیمی از هزینههای خود روبهرو بوده است.
وضعیت صندوق بازنشستگی کشوری اندکی بهتر است؛ مستمری این صندوق در سال ۱۴۰۲ حدود ۶۷ درصد هزینه خانوار شهری را پوشش داده است. با این حال گزارش تأکید میکند که حتی این سطح از پوشش نیز به معنای ناتوانی در تأمین یک زندگی آبرومند است.
بررسی روند سالهای ۱۳۹۷ تا ۱۴۰۲ نشان میدهد مستمری تأمین اجتماعی همواره کمتر از هزینههای خانوار بوده و در برخی سالها، مانند ۱۴۰۰ به کف ۴۵ درصد نیز سقوط کرده است. یکی از نکات گزارش، شکاف عمیق میان صندوقهاست. در سال ۱۳۹۹، همزمان با اجرای سیاست متناسبسازی برای بازنشستگان کشوری، نسبت مستمری به هزینه خانوار در این صندوق به ۱۰۵ درصد رسید؛ درحالیکه این نسبت برای سازمان تأمین اجتماعی فقط ۵۰ درصد بود. در نتیجه شکاف میان مستمریبگیران دو صندوق به ۵۵ درصد رسید؛ شکافی که گزارش آن را نشانهای روشن از تبعیض سیاستی میداند. هرچند این فاصله در سالهای بعد کاهش یافته اما حتی در سال ۱۴۰۲ نیز اختلاف ۹ درصدی میان دو صندوق باقی مانده است.
مرکز پژوهشهای مجلس هشدار میدهد بحران تأمین اجتماعی فقط به دوران بازنشستگی محدود نیست. دادههای سال ۱۴۰۲ نشان میدهد حدود ۷۳ درصد بیمهشدگان فعال سازمان تأمین اجتماعی، دستمزدی بین یک تا دو برابر حداقل دریافت میکنند.
در سوی دیگر حدود ۷۵ درصد بازنشستگان این سازمان نیز مستمریای معادل حداکثر دو برابر حداقل دستمزد دارند. این ارقام نشان میدهد اکثریت جامعه تحت پوشش این صندوق، چه در دوران اشتغال و چه پس از بازنشستگی، در معرض فقر قرار دارند. گزارش این وضعیت را چرخه شاغل فقیر ـ بازنشسته فقیر مینامد؛ چرخهای که نظام تأمین اجتماعی نهتنها قادر به شکستن آن نیست، بلکه در عمل به تداوم آن کمک میکند.
در کنار بحران کفایت، مسئله فراگیری نیز یکی از نقاط ضعف جدی نظام تأمین اجتماعی است. در سال ۱۴۰۲، فقط ۷۳ درصد جمعیت کشور تحت پوشش بیمه اجتماعی بودهاند و بیش از ۲۲ میلیون نفر، یعنی بیش از یکچهارم جمعیت، کاملاً بیرون از چتر بیمه قرار داشتهاند. در بازار کار وضعیت حتی نگرانکنندهتر است. از حدود ۲۴ میلیون شاغل کشور در سال ۱۴۰۱، نزدیک به ۵ میلیون نفر فاقد هرگونه بیمه اجتماعی بودهاند. این افراد عمدتاً در بخش غیررسمی، مشاغل خرد و خوداشتغالی فعالیت میکنند و در برابر بیماری، بیکاری و سالمندی هیچ پشتوانهای ندارند.
مرکز پژوهشهای مجلس در بخش تحلیلی گزارش، سیاستگذاری نظام تأمین اجتماعی در ایران را نقد میکند. به گفته این مرکز در دو دهه اخیر گفتمان غالب بر سیاستگذاری «بحران مالی» بوده که بر کاهش هزینهها، افزایش سن بازنشستگی و حفظ ترازنامه صندوقها تمرکز دارد.
درحالیکه سازمان بینالمللی کار بر ثبات اجتماعی، کیفیت زندگی و عدالت بین نسلی تأکید میکند و سازمانهای مردمنهاد مشارکت ذینفعان و حق شهروندی را محور میدانند، در ایران این ابعاد تقریباً نادیده گرفته شدهاند و صندوقها بهعنوان بنگاه اقتصادی دیده میشوند.
مرکز پژوهشهای مجلس نتیجه میگیرد که بدون تغییر نگاه هیچ اصلاح مالی پایداری ممکن نیست و پیشنهاد میکند افزایش جهشی و مستمر حداقل دستمزد و مستمریها در اولویت قرار گیرد تا شکاف با خط فقر و تورم جبران شود.
همچنین، طراحی سازوکارهای بیمهای منعطف برای شاغلان غیررسمی و خوداشتغالان، تضمین حفظ قدرت خرید مستمریبگیران فعلی و بازتعریف نقش صندوقها بهعنوان نهادهای اجتماعی ـ اقتصادی از جمله راهکارهای کلیدی عنوان شدهاند.
تداوم مسیر کنونی، به گفته مرکز پژوهشهای مجلس، نهتنها مشکل را حل نخواهد کرد بلکه میتواند به تعمیق فقر، افزایش نابرابری و بروز تنشهای اجتماعی در میان کارگران و بازنشستگان منجر شود.