در یک نگاه؛ سیر تا پیاز هدفمندی یارانه در ایران
یارانههای عمومی با هدف حمایت همگانی تزریق میشوند اما پارادایم هدفمندی با تکیه بر سازوکارهای شناسایی دقیق میکوشد تا منابع محدود را از دهکهای بینیاز به سمت لایههای آسیبپذیر هدایت کند.
یارانه در جهان امروز از یک مُسکن موقت اقتصادی به یکی از پیچیدهترین ابزارهای قرارداد اجتماعی میان دولت و ملت تبدیل شده است. هدف آن تضمین حداقلهای معیشتی و جلوگیری از فروپاشی توان خرید اقشار فرودست است. در حالی که یارانههای عمومی با هدف حمایت همگانی تزریق میشوند اما پارادایم هدفمندی با تکیه بر سازوکارهای شناسایی دقیق میکوشد تا منابع محدود را از دهکهای بینیاز به سمت لایههای آسیبپذیر هدایت کند. گذاری که موفقیت آن نه در حذف هزینههای دولت بلکه در توانمندسازی واقعی شهروندان و حفظ کرامت انسانی در برابر نوسانات بیرحمانه بازار نهفته است.
یارانه چیست؟
یارانه در سادهترین تعریف مالی به معنای هرگونه کمک مالی یا امتیاز اقتصادی است که دولتها به تولیدکنندگان یا مصرفکنندگان اعطا میکنند تا قیمت یک کالا یا خدمت را پایینتر از نرخ بازار نگه دارند یا از تداوم فعالیت یک بخش اقتصادی حمایت کنند؛ اما در لایه عمیقتر رفاه اجتماعی یارانه ابزاری برای مداخله حاکمیت در جهت اصلاح نابرابریهای بازار و تضمین دسترسی همگانی به ضرورتهای زندگی است. این مفهوم از یک انتقال پولی ساده فراتر رفته و به عنوان یک قرارداد اجتماعی میان دولت و ملت نگریسته میشود که هدف آن حفظ ثبات اجتماعی و جلوگیری از سقوط لایههای فرودست به زیر خط فقر مطلق است.
یارانه؛ از انتقال مالی تا سازوکار بازتوزیع عدالت
یارانه در جامعترین خوانش اقتصادی صرفا یک تزریق نقدینگی ساده نیست بلکه به هرگونه سیاست مالی حاکمیتی اطلاق میشود که از طریق پرداخت مستقیم تخفیف در قیمت کالاها یا اعطای امتیازات ترجیحی نظیر معافیتهای مالیاتی و ارز ارزان قیمت تمام شده کالا یا خدمت را برای مصرف کننده یا تولیدکننده تغییر میدهد. این مفهوم در لایه نخست ابزاری برای اصلاح نارساییهای بازار و در لایه عمیقتر یک قرارداد اجتماعی بنیادین میان دولت و شهروندان است. با هدف کالازدایی از ضرورتهای زندگی نظیر غذا، دارو و آموزش و جلوگیری از رانده شدن لایههای فرودست به زیر خط فقر مطلق طراحی شده است. یارانه در جهان مدرن میان دو قطب حمایت از تولید برای حفظ اشتغال و حمایت از مصرف برای تامین امنیت غذایی نوسان دارد. جامعیت آن زمانی محقق میشود که هم پرداختهای آشکار بودجهای و هم یارانههای پنهان ناشی از دستکاری قیمت نهادهها را در بر بگیرد.
یارانه زمانی معنای کامل پیدا میکند که ما هر دو روی سکه را با هم ببینیم، هم آن پول نقدی که دولت مستقیم به حساب مردم واریز میکند، هم آن کوه یخ پنهانی که دولت با ارزانفروشیِ مواد اولیه و انرژی مثل بنزین برق و گاز به صنایع و مصرفکنندگان میرساند. در واقع دولت با ارزان نگه داشتن عمدی قیمت این منابع حیاتی نوعی یارانه پنهان به اقتصاد تزریق میکند که بسیار بزرگتر از یارانههای نقدی است؛ که عملا ثروتمندان با استفاده بیشتر سهم بیشتری از این یارانه پنهان میبرند و عملا دامن زدن به چرخه نابرابری و بهنوعی ناکارآمدی در تحقق حداکثری عدالت توزیعی است. نادیده گرفتن آن سبب ساختن تصویری ناقص از عدالت اجتماعی میشود.
ارکان بنیادین نظام یارانهای
نظام یارانهای بر چهار رکن اصلی استوار است که توازن یا اختلال در هر یک مسیر عدالت توزیعی را تغییر میدهد. رکن اول منبع تأمین مالی است که در ایران عمدتا از درآمدهای نفتی و مابهالتفاوت قیمت انرژی تأمین میشود. رکن دوم سازوکار تخصیص است که به دو صورت مستقیم یعنی پرداخت نقدی و کالایی و غیرمستقیم یعنی دستکاری قیمتها اعمال میشود. رکن سوم شناسایی و هدفگذاری است که در آن دولت باید میان پرداخت همگانی یا شناسایی دهکهای مستحق تصمیمگیری کند. رکن چهارم نقطه اثر است که مشخص میکند حمایت در ابتدای زنجیره به تولیدکننده برسد یا در انتهای زنجیره به دست مصرفکننده نهایی برسد. تداخل در این ارکان یا نبود بانک اطلاعاتی دقیق باعث میشود یارانه از یک ابزار حمایتی به یک رانت تورمزا تبدیل شود.
تبارشناسی و ریشههای تاریخی یارانه در جهان؛ از «اعانه سلطانی» تا «حق مدنی»
تحولات جهان پیشاصنعتی؛ یارانه به مثابه ابزار بقا و ثبات؛ در جهان پیشاصنعتی مفهوم یارانه نه بر پایه حقوق شهروندی بلکه بر اساس ضرورت بقای حکمرانی شکل گرفت. در تمدنهای باستان نظیر مصر و بابل مداخله حاکم در بازار غلات یک کنش رفاهی نبود بلکه یک استراتژی امنیتی برای جلوگیری از فروپاشی نظم اجتماعی بر اثر قحطی به شمار میرفت. در روم باستان سیاستی اعمال میشد که از آن به عنوان «نان و سیرک» یاد میشود؛ سیاستی که عملا در اجرای تحمق تودهها بود. دولت مرکزی غلات را با قیمتی بسیار ناچیز یا رایگان میان تودههای شهری توزیع میکرد تا رضایت سیاسی آنها را جلب کند. در قرون وسطی نیز این رویه در قالب موقوفات و نهادهای مذهبی ادامه یافت، جایی که یارانه عملاً شکلی از اعانه و صدقه داشت که از سوی نهاد قدرت یا مذهب برای جلوگیری از مرگومیر جمعی ناشی از گرسنگی پرداخت میشد. در این دوران یارانه هیچ پیوندی با مفهوم کرامت یا عدالت توزیعی نداشت و صرفاً ابزاری برای مهار بحرانهای آنی بود.
بزنگاه اول؛ بحران بزرگ ۱۹۲۹ و ظهور دولت مداخلهگر؛ نقطه چرخش تاریخی یارانه در قرن بیستم و با فروپاشی توهم بازار خودتنظیمگر در سال ۱۹۲۹ رخ داد. پس از رکود بزرگ اقتصادی نظریات جان مینارد کینز پارادایم حاکم را تغییر داد. کینز استدلال کرد که فقر گسترده و کاهش قدرت خرید مردم میتواند کل موتور اقتصاد را متوقف کند. در این بزنگاه یارانه از یک عمل نیکوکارانه به یک ابزار علمی در سیاست مالی تبدیل شد. دولتها دریافتند برای تحریک تقاضا و خروج از رکود باید به صورت مستقیم و غیرمستقیم به مصرفکننده و تولیدکننده کمک مالی کنند. این آغاز دوران یارانههای ساختاری برای کالاهای اساسی و خدمات عمومی بود که دیگر نه برای رفع قحطی بلکه برای مدیریت چرخه اقتصادی تزریق میشدند.
بزنگاه دوم؛ عصر طلایی رفاه و تبدیل یارانه به حق؛ پس از جنگ جهانی دوم و با شکلگیری دولتهای رفاه در اروپا مفهوم یارانه با مفهوم شهروندی گره خورد. در این مقطع یارانه از یک اقدام اضطراری به یک تعهد دائمی تبدیل شد. نظامهای رفاهی با یارانهای کردن بهداشت، آموزش و حملونقل عمومی سعی کردند کالازدایی را در جامعه پیش ببرند. یعنی دسترسی فرد به ضرورتهای زندگی را از میزان درآمد او مستقل کنند. در این دوره یارانه بخشی از نظام بازتوزیع ثروت شد تا اطمینان حاصل شود که مواهب رشد اقتصادی به شکلی متوازن در میان طبقات مختلف تقسیم میشود. این دوران اوج اعتبار یارانههای غیرمستقیم و گسترده بود که هدفش ایجاد یک استاندارد زندگی حداقلی برای تمام شهروندان بود.
بزنگاه سوم؛ گذار از قیمت به درآمد عصر هدفمندی، از اواخر دهه ۱۹۷۰ و با بروز بحرانهای نفتی و تورمهای ساختاری کارایی یارانههای عمومی و غیرمستقیم زیر سوال رفت. اقتصاددانان استدلال کردند که ارزان نگه داشتن قیمت کالاها به صورت عمومی منجر به اتلاف منابع و بهرهمندی بیشتر ثروتمندان میشود. در این مقطع حرکت جهانی به سمت حمایتهای مستقیم درآمدی آغاز شد. پارادایمی که در آن به جای دستکاری قیمتها پول نقد یا کوپنهای کالایی مستقیماً به گروههای هدف پرداخت میشود. این گذار نشاندهنده تغییر نگاه از حمایت کالبدی به توانمندسازی فردی بود که در آن هدفمندی یارانهها به عنوان راهکاری برای افزایش دقت اصابت منابع به نیازمندان واقعی معرفی شد.
نسبت یارانه عمومی با یارانه هدفمند؛ گذار از همگانیسازی به اصابت دقیق
یارانه عمومی یا غیرهدفمند به معنای توزیع منابع بدون در نظر گرفتن سطح درآمدی افراد است که در آن قیمت کالاهایی مانند سوخت یا نان برای همه یکسان ارزان نگه داشته میشود. نقد اساسی به این مدل بازتوزیع معکوس ثروت است، چرا که دهکهای ثروتمند به دلیل مصرف بیشتر بهره بیشتری از این یارانه میبرند. در مقابل یارانه هدفمند حاصل یک چرخش پارادایمی در رفاه اجتماعی است که در آن منابع محدود دولت صرفاً به کسانی اختصاص مییابد که از طریق آزمون وسع شناسایی شدهاند. نسبت میان این دو نسبت میان بخشینگری و جامعنگری است. یارانه هدفمند میکوشد تا با حذف دهکهای بینیاز قدرت خرید دهکهای پایین را به صورت جهشی افزایش دهد، اما چالش اصلی آن در دقت شناسایی و جلوگیری از تورم ناشی از نقدینگی است.
تجربه روزمره و ملموس
در زندگی روزمره شهروندان یارانه را در فیشهای گاز و برق یا نرخ بنزین لمس میکنند. زمانی که یک خانواده برای گرمایش منزل خود مبلغی کمتر از هزینه تمامشده تولید انرژی میپردازد در واقع در حال دریافت یارانه غیرمستقیم است. تفاوت این تجربه با یارانه هدفمند در لحظه واریز نقدی به حساب سرپرست خانوار مشخص میشود، جایی که شهروند میان انتخاب خرید کالا یا ذخیره پول مختار است. این تغییر رویکرد حس عاملیت را در شهروند تقویت میکند اما همزمان او را با نوسانات بازار روبهرو میسازد.
تبارشناسی یارانهها در ایران؛ از ثبات دستوری تا جراحی ناتمام
بزنگاه اول، دهه ۱۳۴۰ و ۱۳۵۰؛ عصر تثبیت قیمت و وفاداری طبقه متوسط؛ ریشههای ساختار نوین یارانه در ایران به دهه ۱۳۴۰ و تشکیل شورای اقتصاد بازمیگردد. در این دوره یارانه نه به عنوان یک ابزار حمایتی برای فقرا بلکه به عنوان سازوکاری برای «تثبیت قیمتها» در جهت حمایت از رشد صنعتی و آرامش طبقه متوسط شهری تعریف شد. با افزایش درآمدهای نفتی در دهه ۱۳۵۰ دولت وقت به سمت یارانههای گسترده بر کالاهای اساسی و سوخت حرکت کرد تا شکاف میان هزینههای تولید و قدرت خرید مردم را پر کند. در این مقطع یارانه شکلی از «توزیع رانت نفتی» برای جلب رضایت عمومی داشت و سازوکار آن عمدتاً بر «یارانههای غیرمستقیم» و قیمتگذاری دستوری استوار بود که باعث شد مصرفگرایی به شدت رشد کند بدون آنکه عدالت توزیعی محقق شود.
بزنگاه دوم، دهه ۱۳۶۰؛ عصر اقتصاد کوپنی و مدیریت قحطی؛ با آغاز جنگ تحمیلی و محدودیت شدید منابع ارزی پارادایم یارانه از «توزیع رفاه» به «مدیریت بقا» تغییر یافت. در این دهه نظام سهمیهبندی یا «ستاد بسیج اقتصادی» شکل گرفت که نماد آن «دفترچه بسیج» و «کالا برگ» (کوپن) بود. سازوکار یارانه در این مقطع به شدت «مستقیم و فیزیکی» شد تا دولت اطمینان حاصل کند که کالاهای اساسی نظیر قند، شکر، برنج و روغن به دست تمام خانوادهها میرسد. این دوره تنها مقطعی در تاریخ ایران است که در آن یارانه به معنای واقعی کلمه با «عدالت توزیعی» در پایینترین سطح معیشتی گره خورد. هرچند که باعث شکلگیری بازار سیاه و رانتهای ناشی از چندنرخی شدن ارز و کالا شد.
بزنگاه سوم، دهه ۱۳۷۰ و ۱۳۸۰؛ عصر تورم مزمن و سنگینی بار یارانههای پنهان؛ پس از جنگ و با آغاز دوران سازندگی دولتها سعی کردند به سمت اقتصاد آزاد حرکت کنند، اما ترس از پیامدهای اجتماعی باعث شد یارانههای غیرمستقیم انرژی (بنزین برق و گاز) با شدت بیشتری ادامه یابد. در این دو دهه شکاف میان قیمت داخلی و جهانی انرژی به شدت افزایش یافت و پدیدهای به نام «یارانه پنهان» متولد شد که در آن ثروتمندان به دلیل مصرف بیشتر چندین برابر فقرا از منابع ملی بهره میبردند. در این بزنگاه یارانه به جای ابزار رفاه به «تله بودجهای» تبدیل شد که بخش بزرگی از درآمدهای ارزی کشور را میبلعید. تلاش دولتها در اصلاح آن هم لزوما توام با کامیابی نبود.
بزنگاه چهارم، ۱۳۸۹؛ هدفمندسازی و تولد یارانه نقدی؛ بزرگترین چرخش ساختاری در آذرماه ۱۳۸۹ با اجرای قانون هدفمندسازی یارانهها رخ داد. در این مقطع سازوکار یارانه از «غیرمستقیم و کالایی» به «مستقیم و نقدی» تغییر جهت داد. هدف این بود که قیمت انرژی واقعی شود و درآمد حاصل از آن به طور مساوی میان مردم توزیع شود. این اولین تلاش برای اعمال «آزمون وسع» یا همان شناسایی دهکها بود. اما به دلیل فقدان بانکهای اطلاعاتی دقیق در نهایت به پرداخت همگانی ۴۵ هزار و ۵۰۰ تومانی منجر شد. این بزنگاه اگرچه در ابتدا قدرت خرید روستاییان و دهکهای پایین را جهش داد. اما به دلیل عدم اصلاح ساختارهای تولیدی و آغاز تحریمها به زودی با تورم سنگین مواجه شد و ارزش واقعی آن یارانههای کاهش یافت.
بزنگاه پنجم، شوک تغییر نرخ و جهش یارانههای نقدی ( ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱)؛ عصر جراحیهای دردناک و دهکبندیهای مناقشهبرانگیز؛ در این دوره با شوکهای قیمتی بنزین (آبان ۹۸) و تغییر نرخ ارز ترجیحی برای تامین کالاهای اساسی رقم خورد. در این مقطع دولت سیزدهم با اجرای سیاستی موسوم به جراحی اقتصادی اقدام به تغییر بنیادین در نرخ ارز ترجیحی کرد. نرخ ارز برای واردات کالاهای اساسی از ۴۲۰۰ تومان به ۲۸ هزار تومان افزایش یافت. این جهش قیمتی مستقیماً بر سبد معیشت شهروندان اثر گذاشت. برای جبران این تکانه نظام یارانهای کشور وارد فاز جدیدی شد. مبلغ یارانهها به ۳۰۰ و ۴۰۰ هزار تومان ارتقا یافت. در این دوره پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان به عنوان مرجع دهکبندی رسمیت پیدا کرد. تلاش شد تا یارانه از یک پرداخت همگانی به یک حمایت لایهبندیشده تبدیل شود، با این حال نادقیق بودن شناساییها و تورم افسارگسیخته در بخش خوراکیها باعث شد که اثر حمایتی این ارقام به سرعت کاهش یابد و شکاف میان درآمد و هزینههای ضروری عمیقتر شود.
بزنگاه ششم، زمستان ۱۴۰۴؛ حذف کامل ارز ترجیحی و پارادایم کالابرگ الکترونیک؛ نقطه نهایی تطور یارانهها در ایران در دیماه ۱۴۰۴ با تصمیم دولت چهاردهم رقم خورد. در این دولت ارز ترجیحی به طور کامل از چرخه تأمین کالاهای اساسی حذف شد. این اقدام به معنای پایان قطعی دوران قیمتگذاری دستوری با ارز حمایتی و انتقال کامل منابع به انتهای زنجیره یعنی مصرفکننده بود. دولت با تمرکز بر سیاست کالابرگ الکترونیک و تعریف سبد معیشت کوشید تا اثرات تورمی این حذف کامل را مهار کند. در این مقطع بحث بر سر کفایت مالی یارانه به اوج خود رسید؛ چرا که با حذف کامل ارز ترجیحی قیمتها به نرخ واقعی بازار پیوند خوردند و نظام رفاهی با چالشی ساختاری مواجه شد. مناقشه اصلی در این بزنگاه گذار از حمایتهای قیمتی به حمایتهای پولی در محیطی است که نرخ تورم همچنان بزرگترین دشمن قدرت خرید شهروندان باقی مانده است. بیم آن میرود که بدون تنظیمگری دقیق یارانه به جای ابزار توانمندسازی به یک کمکهزینه ناچیز برای بقای حداقلی تقلیل یابد.
تأمل انتقادی و نتیجهگیری
هدفمندی یارانهها در صورت فقدان بانکهای اطلاعاتی دقیق میتواند به ضد خود تبدیل شود. با حذف اشتباهی نیازمندان، نابرابری تشدید میشود. نقد رادیکال به این حوزه نشان میدهد که اگر هدفمندی صرفاً به معنای کاهش هزینههای دولت باشد و نه توانمندسازی واقعی به ابزاری برای تقلیل رفاه به صدقه تبدیل خواهد شد. رفاه واقعی زمانی محقق میشود که یارانه نه یک مسکن موقت بلکه بخشی از یک سیستم جامع تأمین اجتماعی باشد که فرد را از بازتولید فقر رها سازد.
برخی مستندات
۱- تحليل رفاهي سياستهاي يارانهها در اقتصاد ايران، منبع فصلنامة علمي ـ پژوهشي رفاه اجتماعي، سال يازدهم، شماره 4، سال ۱۳۹۰
۲- تحلیل نقش مخارج یارانهای دولت بر رفاه اقتصادی در ایران: کاربردی از رهیافت متقارن و نامتقارن، پژوهشنامه اقتصادي، دوره ،23 شماره ،91 زمستان ،1402 51-5 joer.atu.ac.ir
۳-تبارشناسی یارانههای پیش از انقلاب، ۱۳۸۱، مرکز پژوهشهای مجلس
۴-نظام سهمیهبندی و کوپن، ۱۳۹۶، موسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی
۵-قانون هدفمندسازی و چالش شناسایی، ۱۳۹۱، مرکز پژوهشهای مجلس
۶-تغییر نرخ ارز ترجیحی و جراحی اقتصادی، ۱۴۰۱، مرکز پژوهشهای مجلس
۷-حذف کامل ارز ترجیحی و سبد معیشت، ۱۴۰۴، مرکز پژوهشهای مجلس