برنامه کاهش خطر حوادث چقدر اجرا شده است؟
چند سال پس از تصویب برنامه ملی کاهش خطر حوادث هنوز میزان اجرای آن مشخص نیست. گزارش مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد بسیاری از دستگاههای مسئول یا به درخواست ارائه عملکرد پاسخ ندادهاند یا اطلاعاتی ارائه کردهاند که با آن نمیتوان درصد اجرای تکالیف را محاسبه کرد. سامانه قانونی پایش عملکرد نیز همچنان راهاندازی نشده است.
اکثریت دستگاههای مسئول مدیریت بحران یا درباره اجرای تکالیف خود پاسخی ندادهاند یا پاسخی دادهاند که با آن نمیتوان میزان اجرای برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح را محاسبه کرد. سامانه الکترونیکی پایش عملکرد دستگاهها هم با وجود تکلیف قانونی هنوز راهاندازی نشده است. مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی که عملکرد نهادهای مسئول مدیریت بحران را بررسی کرده به این نتیجه رسیده که بیشتر دستگاهها وظایف تعیینشده در برنامههای مدیریت بحران را اجرا نمیکنند و برای اجرای آن نیز جدیت ندارند. چند سال پس از تصویب برنامه ملی کاهش خطر هنوز معلوم نیست دستگاههای مسئول چند درصد از تکالیف خود را انجام دادهاند.
گزارش «ارزیابی عملکرد نهادهای مدیریت بحران در اجرای برنامه ملی کاهش خطر حوادث و سوانح» در مرداد ۱۴۰۵ از سوی مرکز پژوهشهای مجلس منتشر شده است. موضوع گزارش اجرای برنامهای است که سال ۱۴۰۰ به تصویب شورای عالی مدیریت بحران رسید. در این برنامه برای دستگاههای مختلف وظایف مشخص شده و برای هر اقدام نیز دستگاه مسئول و همکار و زمان اجرا و خروجی مورد انتظار و شاخص ارزیابی تعیین شده است. ماده ۲۴ قانون مدیریت بحران نیز سازمان مدیریت بحران کشور را مکلف کرده عملکرد دستگاهها را پایش کند. دولت هم در سال ۱۴۰۰ شاخصی برای این کار تعیین کرده است: «درصد اجرایی شدن اقدامات دستگاه در هر یک از برنامههای مدیریت بحران کشور». بر اساس این شاخص باید مشخص باشد هر دستگاه چه تکالیفی داشته و چه میزان از آنها را انجام داده است.
پاسخهایی که درصد اجرا را نشان نمیدهند
مرکز پژوهشهای مجلس برای رسیدن به همین عدد سراغ دستگاهها رفته و گزارش آخرین اقدامات آنها در سال ۱۴۰۳ را خواسته است. نتیجه مکاتبات نشان میدهد بخش بزرگی از دستگاهها اصلا پاسخ ندادهاند. پاسخ بخشی دیگر نیز شامل اطلاعاتی درباره فعالیتهای عمومی دستگاه یا دستورالعملها و صورتجلسات بوده و ارتباط مستقیمی با شاخص مورد بررسی نداشته است. مرکز پژوهشها این نوع پاسخ را «خوداظهاری» نامیده است. یعنی دستگاه به جای آنکه مشخص کند از مجموع تکالیف تعیینشده چه تعداد را اجرا کرده و برای اجرای آنها مدرک ارائه کند از مجموعه فعالیتهای خود در حوزه مدیریت بحران گزارش داده است. با چنین اطلاعاتی درصد اجرای برنامه قابل محاسبه نیست.
در مجموع وزارت کشور و سازمان مدیریت بحران کشور و سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و وزارت نیرو و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و جمعیت هلال احمر و سازمان نقشهبرداری کشور و سازمان ملی استاندارد ایران و سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت دادگستری و وزارت نفت و وزارت بهداشت و وزارت علوم و وزارت راه و شهرسازی به مکاتبات پاسخ دادهاند. اما از میان آنها فقط پاسخ ۹ دستگاه در برخی اقدامات با موضوع مورد بررسی مرتبط بوده است: سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور و وزارت نیرو و بنیاد مسکن و جمعیت هلال احمر و سازمان نقشهبرداری و سازمان ملی استاندارد و وزارت نفت و وزارت علوم و وزارت راه و شهرسازی. حتی درباره همین ۹ دستگاه نیز گزارش تأکید دارد که تنها تعداد محدودی از پاسخها به صورت درصدی ارائه شده و بسیاری از آنها توصیفی و بدون مستندات لازم بوده است. به ارزیابی مرکز پژوهشها تنها درباره تعداد بسیار محدودی از اقدامات میتوان عملکرد دستگاه را به شکل شفاف سنجید.
نام خود سازمان مدیریت بحران کشور نیز در میان دستگاههایی دیده میشود که پاسخ مرتبط ارائه نکردهاند. سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت دادگستری و وزارت بهداشت سه دستگاه دیگر این گروه هستند. مرکز پژوهشهای مجلس درباره این چهار دستگاه نوشته است که امکان محاسبه درصد اجرا وجود ندارد و این وضعیت را مصداق «عدم شفافیت عملکرد و عدم ایفای تکلیف ماده ۲۴» دانسته است.
فهرست بلند دستگاههای بدون پاسخ
تعداد دستگاههایی که هیچ پاسخی ندادهاند بیشتر است. وزارت جهاد کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه و وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح و وزارت تعاون کار و امور اجتماعی و صداوسیما و وزارت آموزش و پرورش و معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و سازمان تبلیغات اسلامی و وزارت صنعت معدن و تجارت و وزارت میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و ستاد کل نیروهای مسلح و قوه قضائیه و سازمان انرژی اتمی و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهوری و وزارت ورزش و جوانان و سازمان آموزش فنی و حرفهای و تولیدکنندگان و واردکنندگان خودرو در فهرست دستگاههای بدون پاسخ قرار دارند.
اطلاعات منتشرشده از دستگاههای پاسخدهنده نشان میدهد بخشی از اقدامات انجام شده اما همچنان نمیتوان بر مبنای آنها عملکرد کلی دستگاه را محاسبه کرد. سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور برای تکلیف مربوط به بهسازی ساختمانهای مهم دولتی و عمومی در برابر آتش و استقرار مدیریت ایمنی ساختمان به چند مصوبه و ابلاغیه استناد کرده است. از جمله «ضوابط ملاک عمل مدیریت حوادث و سوانح شهری» و «برنامه پایش ایمنی ساختمانها در شهرهای کشور». مرکز پژوهشها مستندات این اقدام را پذیرفته اما نوشته است که سازمان شهرداریها تمام اقدامات تعیینشده در برنامه ملی کاهش خطر را گزارش نکرده و تنها درباره یک اقدام توضیح داده است.
از لایروبی رودخانهها تا انسداد چاههای غیرمجاز
وزارت نیرو آمار بیشتری ارائه کرده است. طبق پاسخ این وزارتخانه در سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱ به ترتیب ۱۸۶۶ و ۱۶۷۱ و ۸۷۲ و ۱۱۷۶ کیلومتر رودخانه و مسیل لایروبی شده است. مطالعات تعیین حد بستر و حریم رودخانهها تا پایان سال ۱۴۰۱ به ۸۱ هزار و ۳۸۰ کیلومتر رسیده و در ۱۲ هزار و ۲۶۹ کیلومتر نیز عملیات نشانهگذاری حد بستر انجام شده است. وزارت نیرو همچنین اجرای پروژههای تغذیه مصنوعی با حجم ذخیره اسمی ۸۴ میلیون مترمکعب تا پایان سال ۱۴۰۱ و ۳۴.۴ میلیون مترمکعب در سال ۱۴۰۱ را گزارش کرده است. این وزارتخانه ۱۲۰۰ ایستگاه بارانسنجی در اختیار دارد و میزان ساماندهی رودخانهها را در سالهای ۱۳۹۸ تا ۱۴۰۱ به ترتیب ۱۲۰ و ۱۲۲.۱ و ۱۳۴.۴ و ۱۰۹.۳ کیلومتر اعلام کرده است.
آمارهای مربوط به آب زیرزمینی نیز بخشی از پاسخ وزارت نیرو است. تا پایان سال ۱۴۰۱ تعداد ۳۱۸۵ نقطه به ابزار اندازهگیری مجهز شده و ۱۰ هزار کیلومتر نقشه پهنهبندی سیلاب تهیه شده است. ۱۲۰ هزار و ۱۵۸ حلقه چاه مجاز کنتور هوشمند گرفتهاند و ۱۱۵ هزار و ۷۵۹ حلقه چاه غیرمجاز نیز مسدود شدهاند. در برنامه هفتم توسعه نصب ۹ هزار کنتور در دشتهای دارای فرونشست بحرانی و ۴۰ هزار کنتور در دشتهای دارای فرونشست شدید پیشبینی شده است. با وجود این آمارها مرکز پژوهشها نوشته است که برای بخشی از عملیات اعلامشده مستندات ارائه نشده و پاسخ وزارت نیرو نیز همه تکالیف این وزارتخانه در برنامه ملی کاهش خطر را شامل نمیشود.
۲۸۰ روستا از میان بیش از ۸ هزار روستای در معرض خطر
بنیاد مسکن اعلام کرده از زمان ابلاغ برنامه در آبان ۱۴۰۰ تاکنون طرح هادی ۱۱ هزار و ۲۷۳ روستا بازنگری و اصلاح شده است. این تعداد ۲۶.۷ درصد روستاهای دارای طرح هادی مصوب را دربرمیگیرد. بنیاد همچنین گفته برنامه کاهش ۱۰ درصدی واحدهای روستایی فاقد اسکلت به ۸۴ درصد تحقق رسیده است. ۱۷۳۶ دفتر خدمات مهندسی طراحی سازماندهی شده و برای ۱۶ هزار و ۵۳۸ ناظر فنی نیز آموزش و پیگیری صلاحیت نظارت روستایی انجام شده است. در بخش روستاهای در معرض خطر نیز ۱۱۴۶ روستای دارای حرکت دامنهای شناسایی شدهاند. تعداد روستاهای شناساییشده در معرض حوادث به ۸۳۱۳ روستا میرسد و برای آنها نقشه پهنهبندی خطر بزرگمقیاس تهیه شده است. با این حال پروژه ایمنسازی به دلیل محدودیت اعتبار فقط در ۲۸۰ روستا آغاز یا اجرا شده است. مرکز پژوهشها درباره گزارش بنیاد مسکن نیز همان ایراد را مطرح کرده است: مستندات اجرای عملیات ارائه نشده و گزارش همه تکالیف برنامهای بنیاد را پوشش نمیدهد.
سازمان نقشهبرداری و سازمان ملی استاندارد از معدود دستگاههایی هستند که برای بخشی از اقدامات آنها امکان محاسبه درصد اجرا وجود داشته است. سازمان نقشهبرداری از تصویربرداری با اندازه پیکسل ۱۰ سانتیمتر در ۹۲۴۰ هکتار از مناطق پرخطر و راهاندازی زیرساخت دادههای مکانی و سامانههای مرتبط با پایش تغییر شکل زمین و فرونشست گزارش داده است. سازمان ملی استاندارد نیز اعلام کرده تاکنون ۱۷۰۰ استاندارد ملی در حوزه مهندسی ساختمان و مصالح و فرآوردههای ساختمانی تدوین شده که ۱۴۱ مورد آن از سال ۱۴۰۰ تا ۲۶ بهمن ۱۴۰۴ تدوین یا تجدیدنظر شده است. ۲۵ استاندارد ملی هم در حوزه ایمنی وسایل نقلیه حملونقل عمومی تدوین شده است. مرکز پژوهشها برای اقدامات بررسیشده این دو سازمان امکان محاسبه درصد اجرا و وجود مستندات را تأیید کرده است.
سامانهای که باید ششماهه راه میافتاد
یکی از مهمترین تکالیف انجامنشده به سازمانی مربوط میشود که مسئول پایش عملکرد دیگر دستگاههاست. طبق مصوبه هیئت وزیران سازمان مدیریت بحران کشور باید ظرف شش ماه سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد دستگاهها را راهاندازی میکرد. گزارش مرکز پژوهشها میگوید سامانه طراحی شده اما به مرحله راهاندازی و اجرا نرسیده است. اطلاعات اجرای برنامه به همین دلیل در یک سامانه مشخص جمع نشده و امکان محاسبه منظم عملکرد دستگاهها نیز وجود ندارد. مرکز پژوهشها این وضعیت را ضعف جدی سازمان مدیریت بحران در اجرای ماده ۲۴ قانون میداند و یادآوری میکند که از زمان تصویب قانون در سال ۱۳۹۸ تاکنون این سامانه راه نیفتاده است.
ایراد گزارش به سازمان مدیریت بحران فقط به راه نیفتادن سامانه محدود نمیشود. مرکز پژوهشها معتقد است نظارت این سازمان عملا به دریافت گزارش از دستگاهها محدود شده است. سازمان برای ارزیابی عملکرد نهادها ابزارهایی مانند بازرسی و کنترل میدانی در اختیار ندارد یا از سازوکارهای نظارتی موجود به اندازه کافی استفاده نکرده است. در گزارش آمده که سازمان مدیریت بحران در تمهید و اجرای سازوکارهای نظارت و ارزیابی کوتاهی داشته است. این در حالی است که نظارت و ارزیابی و کنترل و هدایت دستگاهها از وظایف اصلی این سازمان است.
بودجه پیشگیری کجای کار است؟
بخشی از دستگاهها کمبود یا نبود منابع مالی را علت اجرا نشدن تکالیف خود اعلام کردهاند. مرکز پژوهشها مشکل تأمین مالی مدیریت بحران به ویژه در حوزه پیشگیری را تأیید میکند و از کمتوجهی سازمان برنامه و بودجه به این بخش میگوید. قانون اما برای تأمین منابع نیز مسیر مشخصی در نظر گرفته است. دستگاهها باید اقدامات خود را در موعد مقرر به سازمان مدیریت بحران ارائه کنند. سازمان مدیریت بحران نیز باید برنامهها را بررسی و تجمیع کند و موارد تأییدشده را برای تأمین اعتبار به سازمان برنامه و بودجه بفرستد.
ارزیابی مرکز پژوهشها سه بخش این چرخه را همزمان زیر سؤال میبرد. سازمان مدیریت بحران پیگیری لازم برای اجرای برنامه را انجام نمیدهد. سازمان برنامه و بودجه به پیشگیری از بحران اهمیت کافی نمیدهد و تخصیص منابع با مشکل روبهروست. دستگاههای مسئول نیز اقدامات کاهش خطر را جدی نمیگیرند و در صورت نبود اعتبار کافی پیگیری اجرای تکالیف را کنار میگذارند.
وقتی حتی درصد اجرا معلوم نیست
مرکز پژوهشها برای اینکه یک اقدام را اجراشده بداند یک شرط مشخص گذاشته است: دستگاه باید مستندات قابل راستیآزمایی ارائه کند. اقدام بدون خروجی قابل سنجش «عدم اجرا» محسوب میشود. برای محاسبه عملکرد نیز باید همه تکالیف هر دستگاه مشخص شود و اجرای آنها مورد پایش قرار گیرد و مستندات در سامانه ثبت شود. پس از آن میتوان نسبت اقدامات اجراشده به کل اقدامات تعیینشده را محاسبه کرد و حتی دستگاهها را بر اساس عملکردشان رتبهبندی کرد. اطلاعاتی که دستگاهها در اختیار مرکز پژوهشهای مجلس قرار دادهاند در حال حاضر چنین امکانی نمیدهد.
اکثریت دستگاههای مسئول مدیریت بحران وظایف خود را مطابق برنامههای مدیریت بحران اجرا نمیکنند و برای اجرای آنها جدیت ندارند. نبود یا کمبود اعتبار و بیتوجهی سازمان مدیریت بحران و سازمان برنامه و بودجه و دستگاههای متولی به کاهش خطر و ناهماهنگی میان دستگاهها از دلایل این وضعیت عنوان شده است. عدم پاسخگویی و خوداظهاری دستگاهها نیز باعث شده حتی درصد اجرای بسیاری از تکالیف قابل محاسبه نباشد.
پایش قبل از بحران نه بعد از حادثه
مرکز پژوهشها راهاندازی فوری سامانه الکترونیکی پایش را پیشنهاد کرده است. سازمان مدیریت بحران باید پس از هر بحران عملکرد دستگاهها را ممیزی کند و در هر دستگاه یک مسئول مشخص برای پیگیری و گزارشدهی تعیین شود. نحوه اجرای ماده ۲۴ نیز باید در ارزیابی مدیران و کارشناسان مدیریت بحران اثر داشته باشد و تخصیص اعتبار به عملکرد دستگاهها در اجرای تکالیف قانونی مرتبط شود. اصلاح شیوه تأمین مالی و دادن اختیار بازرسی و بازدید میدانی به سازمان مدیریت بحران از پیشنهادهای دیگر گزارش است.