بانک تراکم روی میز تهران؛ حق ساختوساز جابهجا میشود؟
دستورالعمل انتقال حق توسعه به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری رسیده اما هنوز ابلاغ نشده است؛ دستورالعملی که در صورت اجرا میتواند معادله ساختوساز در بخشی از تهران را تغییر دهد. قرار است برای املاکی که به دلیل تاریخی بودن، باغ بودن یا ضوابط شهری امکان استفاده از تمام ظرفیت ساختوساز خود را ندارند راهی برای جبران ایجاد شود و در مقابل برخی نقاط شهر امکان دریافت ظرفیت توسعه بیشتری پیدا کنند. با این حال کارشناسان درباره اجرای این مدل در تهران اتفاق نظر ندارند.
نشست تخصصی «الزامات پیادهسازی انتقال حق توسعه در شهر تهران» با حضور کاوه حاجیعلیاکبری عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی و مسعود فراهانی پژوهشگر مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی و با دبیری ساجده بحرینی مقدم پژوهشگر و کارشناس مطالعات شهرسازی مرکز مطالعات و برنامهریزی شهر تهران برگزار شد.
ساجده بحرینی مقدم در این نشست از انجام دو پژوهش درباره انتقال حق توسعه در تهران خبر داد. پژوهش نخست با عنوان «الزامات نهادی، مالی و اجرایی انتقال حق توسعه در تهران» به درخواست کمیسیون معماری و شهرسازی شورای شهر تهران انجام شده و مراحل پایانی خود را طی میکند.
پژوهش دوم نیز با عنوان «شناسایی و تعیین پهنههای فرستنده و گیرنده انتقال حق توسعه در شهر تهران» تعریف شده و در مراحل اولیه عقد قرارداد قرار دارد. این مطالعه قرار است مشخص کند کدام محدودههای تهران میتوانند حق توسعه خود را منتقل کنند و کدام نقاط شهر ظرفیت دریافت آن را دارند.
کاوه حاجیعلیاکبری عضو هیئت علمی دانشگاه شهید بهشتی نیز اعلام کرد دستورالعمل انتقال حق توسعه ۳۱ فروردین امسال به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری رسیده اما هنوز ابلاغ نشده است.
به گفته او در صورت ابلاغ دستورالعمل شهرهایی که قصد اجرای آن را دارند باید محدودههای فرستنده و گیرنده را مشخص کنند و تهران نیز یکی از ۱۶ شهری بوده که در مطالعات اولیه برای اجرای پایلوت پیشنهاد شده است. با این حال تعیین نهایی شهرهای پایلوت به معاونت شهرسازی و معماری وزارت راه و شهرسازی سپرده شده و تهران برای قرار گرفتن در فهرست نهایی باید موضوع را پیگیری کند.
حاجیعلیاکبری درباره الزامات اجرای این سیاست در پایتخت گفت ابتدا باید مشخص شود انتقال حق توسعه در قالب بازنگری طرح جامع تهران انجام خواهد شد یا یک طرح موضوعی برای آن تهیه میشود. پس از آن محدودههای فرستنده و گیرنده باید به صورت یک لایه مشخص شوند و میزان حق توسعه در املاک فرستنده و ظرفیت اضافه قابل واگذاری به املاک گیرنده تعیین شود.
شهرداری تهران نیز در صورت اجرای این سیاست باید یک واحد مشخص را به عنوان «واحد مجری انتقال حق توسعه» تعیین کند و مجوزهای مورد نیاز را از شورای شهر بگیرد.
یکی از مهمترین کاربردهای این سیاست میتواند تعیین تکلیف املاکی باشد که به دلیل محدودیتهای حفاظتی امکان استفاده کامل از ظرفیت ساختوساز خود را ندارند. بناهای تاریخی، باغها و برخی املاک واقع در محدودههای دارای محدودیت تراکم یا کاربری از جمله این موارد هستند.
با این حال بر اساس مدل پیشنهادی هر ملک دارای محدودیت الزاماً وارد چرخه انتقال حق توسعه نمیشود. ابتدا باید بررسی شود که آیا امکان جبران محدودیت در همان ملک وجود دارد یا نه و تنها در صورتی که چنین امکانی وجود نداشته باشد انتقال حق توسعه به عنوان یکی از گزینهها مطرح خواهد شد.
در مقابل باید محدودههایی در تهران به عنوان «گیرنده» انتخاب شوند. اراضی رهاشده یا دارای کاربریهای ناهمگون، اراضی ذخیره نوسازی، محدودههای اطراف ایستگاههای حملونقل عمومی، پهنههای مستعد بلندمرتبهسازی و برخی محدودههای دارای ظرفیت افزایش تراکم از گزینههای مطرحشده هستند.
در این نشست از اراضی کارخانهای فدائیان اسلام، حدود ۷۵۰ هکتار اراضی کورهها در منطقه ۱۹ و حدود ۸۵۰ هکتار اراضی صنعتی منطقه ۱۸ نیز به عنوان نمونههایی از محدودههایی نام برده شد که امکان بررسی آنها در این چارچوب وجود دارد.
در مدل پیشنهادی قرار نیست حقوق ساختمانی فعلی املاک گیرنده کاهش پیدا کند بلکه ظرفیتی اضافه تحت عنوان «امتیاز توسعه مشروط» تعریف میشود. مالک برای استفاده از این ظرفیت اضافه باید در سازوکار انتقال حق توسعه وارد شود.
قیمتگذاری این حق یکی از نقاط اصلی اختلاف میان کارشناسان نشست بود. در دستورالعمل ملی قیمتگذاری کارشناسی مبنای اصلی قرار گرفته اما مسعود فراهانی پژوهشگر مرکز پژوهشهای مجلس معتقد است تهران میتواند از سازوکار متفاوتی استفاده کند.
فراهانی گفت شهرداری تهران از قبل مصوبه عوارض ساختمانی دارد که در آن قیمت پایه املاک و ضرایب مختلف تعیین شده و هر سال نیز بازنگری میشود. به اعتقاد او میتوان همین مصوبه را مبنای ارزشگذاری قرار داد و به جای ایجاد یک زیرساخت تازه برای قیمتگذاری ضرایب سیاستی را وارد فرمولهای موجود کرد.
در مدل پیشنهادی او مدیریت شهری میتواند با تغییر ضرایب ارزش حق توسعه باغها، بناهای تاریخی یا دیگر املاک فرستنده را افزایش دهد و در سمت مقابل با ضرایب مربوط به املاک گیرنده مسیر توسعه را هدایت کند.
فراهانی همچنین پیشنهاد کرد شورای شهر «ضریب تعادل عمومی» را متناسب با اهداف مدیریت شهری تعیین کند. این ضریب میتواند برای مناطق مختلف یا انواع ساختوساز متفاوت باشد و حتی برای هدایت سرمایهگذاری به مناطق کمتر توسعهیافته مورد استفاده قرار گیرد.
به گفته او بخشی از منابع ایجادشده در این فرایند نیز میتواند برای مسکن استطاعتپذیر یا توسعه زیرساختهای شهری استفاده شود.
اما اختلاف اصلی درباره تهران فراتر از نحوه قیمتگذاری است. فراهانی معتقد است مسئله حق توسعه در تهران با بسیاری از شهرهایی که مدل TDR در آنها اجرا شده متفاوت است.
او گفت در تهران از طریق تغییرات طرح تفصیلی و تصمیمات کمیسیون ماده ۵ در سطح پلاک و پهنه افزایش بارگذاری اتفاق میافتد و در چنین شرایطی شهر با یک حق توسعه ثابت روبهرو نیست که صرفاً بتوان آن را از یک نقطه به نقطه دیگر منتقل کرد.
از نگاه او انتقال حق توسعه در چنین شرایطی حتی میتواند به محرکی برای افزایش بیشتر بارگذاری تبدیل شود.
فراهانی سه مدل را برای تهران بررسی کرده است؛ در مدل نخست شهرداری تسهیلگر ارتباط میان املاک فرستنده و گیرنده میشود. در مدل دوم بازاری تنظیمشده برای انتقال حق توسعه شکل میگیرد و مدل سوم تشکیل «بانک تراکم» در اختیار شهرداری تهران است.
در مدل بانک تراکم شهرداری میتواند ظرفیت توسعه املاکی را که با محدودیت مواجهاند خریداری و ارزشگذاری کند و سپس بر اساس اهداف توسعهای شهر مشخص کند این ظرفیت در کدام مناطق قابل استفاده باشد.
فراهانی پیشنهاد کرد شهرداری تهران به جای حرکت مستقیم به سمت مدل کلاسیک انتقال حق توسعه بانک تراکم را در اختیار بگیرد و تعیین مناطق فرستنده و گیرنده نیز همزمان با بازبینی طرح تفصیلی انجام شود.
موضوع پلاکهای آسیبدیده از جنگ نیز در این نشست مطرح شد. فراهانی با تفکیک این املاک از باغها و بناهای تاریخی گفت اگر قرار باشد انتقال حق توسعه برای بازسازی پلاکهای آسیبدیده از جنگ استفاده شود باید سازوکار متفاوتی برای آن طراحی شود.
به گفته او با تعریف بازسازی پلاکهای آسیبدیده به عنوان هدف سیاست نحوه تعیین املاک فرستنده و گیرنده و قیمتگذاری تغییر میکند و نمیتوان همان نسخه طراحیشده برای دیگر املاک دارای محدودیت توسعه را مستقیماً برای این پلاکها اجرا کرد.
او پیشنهاد کرد در صورت استفاده از این ابزار برای املاک آسیبدیده از جنگ موضوع در قالب یک طرح موضوعی و همراه با بازنگری در طرح تفصیلی بررسی شود.
حاجیعلیاکبری نیز در واکنش به پیشنهاد استفاده از مصوبه عوارض تهران برای قیمتگذاری حق توسعه گفت استفاده از سازوکارهای موجود تا جایی که امکان دارد قابل دفاع است اما میان محاسبه عوارض و قیمتگذاری حقوق مالکانه تفاوت وجود دارد.
به گفته او قیمتگذاری کارشناسی در نظام حقوقی کشور سازوکاری شناختهشده است و تفاوت ارزش املاک را بهتر از ضرایب عمومی پوشش میدهد. ضمن اینکه دستورالعمل ملی باید قابلیت اجرا در شهرهایی را داشته باشد که برخلاف تهران اطلاعات و زیرساختهای گسترده برای قیمتگذاری ندارند.